Sentencia C-713/98
CONSTITUCION POLITICA-Esfera pública y privada
Se comprende que las relaciones entre lo público y lo privado, en consecuencia, no puedan en su integridad ser decididas desde el plano constitucional y que la definición de esa ponderación difícilmente pueda sustraerse a los órganos del sistema democrático encargados de formular y ejecutar políticas en los distintos campos de la vida social y económica.
ORDEN CONSTITUCIONAL ECONOMICO
La consagración de un título de la Constitución dedicado al régimen económico, pone de presente que en las normas constitucionales pueden encontrarse los criterios superiores llamados a orientar positivamente la vida económica y social, en modo alguno ajena al ordenamiento jurídico. Por consiguiente, los principios constitucionales en asuntos ligados a la economía, por establecer el marco para el ejercicio de la actividad económica tienen carácter vinculante, tanto para las autoridades públicas como para los particulares. En especial, dichos principios y reglas permiten confrontar en términos de validez las políticas económicas y sociales que adoptan el legislador y el gobierno, cuya discrecionalidad política forzosamente resulta limitada. Las normas de la Constitución que se refieren a la vida económica y social, plasman principios, reglas y, además, fijan metas. En su conjunto conforman un orden que se erige en patrón de validez constitucional de las políticas que se formulen y ejecuten por parte de los órganos del Estado y, al mismo tiempo, indican a éstos el sentido que debe inspirar el ejercicio diario de sus competencias.
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Práctica del deporte como derecho constitucional
El Estado Social de Derecho, de otra parte, incorpora como perteneciente a la política, esto es, no externo a la ley ni a sus órganos, un cúmulo de tareas y materias que en el pasado escapaban a la atención pública o sólo recibían un tratamiento marginal o incidental. Es el caso del deporte, en todas sus manifestaciones, cuya práctica se eleva a derecho constitucional y, por ende, exige del Estado políticas de promoción y control con miras a hacerlo efectivo.
ACTIVIDAD EMPRESARIAL EN AMBITO DEPORTIVO
El deporte, particularmente el que tiene carácter profesional, está directamente relacionado con los derechos laborales de los jugadores. Las organizaciones deportivas, con o sin ánimo de lucro, asumen una función y una dimensión empresarial que las pone en contacto con los restantes sujetos de derecho, lo que obliga a tomar cautelas en lo relacionado con el crédito público y el desenvolvimiento regular de las transacciones. La relación interna entre asociados y gestores de las empresas deportivas, no puede desconocer la conservación de la empresa ni la pureza del ideal deportivo. El conjunto de las organizaciones deportivas como depositarias de la buena fe de los aficionados y de los colectivos que en torno a ellas crean expectativas de diferente tipo, no pueden sin perjuicio para el deporte defraudar dicha confianza mediante actos lesivos de la dignidad deportiva y la buena administración de los intereses que ellas manejan. En fin, si es necesario abundar en la justificación de un régimen normativo dictado por el Congreso - aún en ausencia de una cuota de fomento económico -, basta agregar que el Estado debe garantizar que el ideal deportivo no sea mediatizado por organizaciones delictivas que pretenden trasladar a las empresas deportivas el fruto de su enriquecimiento ilícito ya sea para obtener un lucro fácil o para esconder y simular el ya turbiamente obtenido.
ACTIVIDAD DEPORTIVA-Regulación legal
La propia Constitución reclama del Estado un régimen jurídico para la actividad deportiva y que la ley al hacerlo en modo alguno penetra en un campo que le esté vedado. Igualmente, la expedición del indicado estatuto legal, no requería que previamente el Estado hubiese procedido a fomentar de manera material la actividad sobre la cual versaban las disposiciones demandadas.
DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD DE CLUBES DEPORTIVOS
La ley ha establecido que ninguna persona natural o jurídica podrá poseer más del 20% de los títulos de afiliación acciones o aportes de los clubes con deportistas profesionales. Esta disposición persigue, entre otras cosas, la democratización de la propiedad de los clubes con deportistas profesionales y, en consecuencia, debe ser aplicada de manera tal que consiga su objetivo. En este sentido, resulta claro que ninguna persona puede ser beneficiaria real - vale decir, directa o indirectamente propietaria - de más del 20% de los títulos de afiliación acciones o aportes de los clubes. Pero el legislador no se limitó a garantizar la democratización de la propiedad dentro de cada uno de los clubes, sino que buscó, adicionalmente, impedir que se produjera una concentración de la propiedad de las distintas asociaciones deportivas de la naturaleza de las que acá se estudian, en manos de pocas personas o grupos económicos. Para tal efecto, estableció que ninguna persona, natural o jurídica, podrá participar en la propiedad de más de un club del mismo deporte. A juicio de la Sala esta restricción persigue un fin constitucionalmente legítimo, cual es garantizar una adecuada competencia entre los distintos clubes y propender el no surgimiento de conflictos de intereses o, en general, manejos empresariales o de mercado ajenos a la práctica del deporte de que se trate, susceptibles de afectar, no sólo las condiciones necesarias para una sana competencia sino, incluso, los derechos de los propios deportistas. La regulación de un régimen especial de propiedad no debe sujetarse al trámite previsto para la adopción de leyes estatutarias. El derecho de propiedad como tal no tiene la naturaleza de derecho fundamental. De otro lado, el derecho al deporte con el cual se establece en este caso un conexidad próxima, tampoco puede en principio catalogarse como derecho fundamental.
Referencia: Expediente D-2063
Actores: Jaime Castro y Néstor Raúl Correa
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 29 y 30 de la Ley 181 de 1995.
Temas:
Las esferas pública y privada en la Constitución Política
El llamado orden constitucional económico
Práctica del deporte y actividad empresarial en el ámbito deportivo
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., noviembre veinticinco (25) de mil novecientos noventa y ocho (1998)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Vladimiro Naranjo Mesa, y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de constitucionalidad contra los artículos 29 y 30 de la Ley 181 de 1995.
Los ciudadanos Jaime Castro y Nestor Raúl Correa demandaron la inconstitucionalidad de los artículos 29 y 30 de la Ley 181 de 1995, por considerarlos violatorios de los artículos 13, 38, 52, 58, 189-24-26, 300-10, 333, 334 y 335 de la Constitución.
El Instituto Nacional del Deporte - COLDEPORTES -, por intermedio de su apoderado, intervino para defender la constitucionalidad de las normas acusadas.
El Procurador General de la Nación solicitó a la Corte que declarara la exequibilidad parcial del artículo 29 y la inexequibilidad del artículo 30 acusados.
Normas demandadas
Ley 181 de 1995
“”
Artículo 29.- Los clubes con deportistas profesionales deben organizarse como corporaciones o asociaciones deportivas sin ánimo de lucro o sociedades anónimas.
Ninguna persona natural o jurídica podrá poseer más del 20% de los títulos de afiliación, acciones o aportes de tales clubes. Tampoco podrá participar en la propiedad de más de un club del mismo deporte, directamente o por interpuesta persona.
Artículo 30.- El número mínimo de socios o asociados de los clubes con deportistas profesionales estará determinado por el capital autorizado o el aporte inicial, según el caso, de acuerdo con los siguientes rangos:
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Capital Autorizado o aporte inicial |
Número de socios o asociados |
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De 100 a 1000 salarios mínimos |
250 |
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De 1001 a 2000 salarios mínimos |
1000 |
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De 2001 a 3000 salarios mínimos |
2000 |
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De 3000 en adelante |
3000 |
Parágrafo: El salario mensual base para la determinación del número de socios, será el vigente en el momento de la constitución o de su adecuación a lo previsto en este artículo. Los clubes de fútbol profesional en ningún caso podrán tener un número inferior a dos mil (2000) socios o accionistas.
Cargos de la demanda
Habida consideración del bajo nivel de riesgo que supone el ejercicio del deporte, la Carta ha previsto que el Estado se limite a fomentar su práctica y que ejerza una inspección y vigilancia circunscrita a la democratización de la estructura propietaria y orgánica de las personas jurídicas vinculadas al ramo. La inspección y vigilancia constituye un momento posterior que tiene por propósito verificar que el fomento haya tenido el efecto esperado, es decir, su eficacia.
En esta intervención, el legislador, además, desconoce el mandato del artículo 13 de la Carta, toda vez que somete a una misma regulación entes corporativos sujetos a distintos controles estatales, como ocurre con las asociaciones (sujetas a inspección y vigilancia -art. 189-26 de la C.P.-) y las sociedades mercantiles (sometidas a una fuerte intervención -art. 189-24 de la C.P.-).
Por otra parte, desdibuja la competencia estatal de intervención y vigilancia en el ámbito deportivo, ya que (i) no prevé reglas relativas a la democratización de la estructura interna de los clubes deportivos, y, (ii) no impide que se concentre la propiedad de un mismo club, mediante la presencia de testaferros o familiares. Sobre esto último, debe tenerse presente que el inciso 2° del artículo 29, mientras prohibe la participación directa o indirecta en la propiedad de varios clubes, guarda silencio sobre la participación indirecta en un mismo club, en cuantía superior al 20% de los intereses asociados.
A lo señalado debe sumarse el hecho de que la práctica del deporte es un derecho fundamental, como lo ha reconocido la misma Corte, de manera que resulta contrario al principio liberal de la Carta que el Estado se arrogue el derecho de regular el ejercicio de dicho derecho, so pretexto de establecer “quiénes y cuántos pueden jugar, o quiénes y cuantos pueden aprovechar el tiempo libre, o quiénes y cuántos pueden organizar clubes deportivos para jugar”. El desconocimiento de los postulados constitucionales resulta patente si se tiene en cuenta que, contrariamente a lo que exige el artículo 13 de la Constitución, las normas acusadas restringen el derecho a conformar clubes profesionales de fútbol de manera tan grave que resulta imposible para muchos municipios colombianos conformar sus propios equipos. Lo anterior se constata al observar las estadísticas demográficas colombianas que muestran que existen varios municipios en los cuales es necesaria la asociación de todos sus habitantes, o de un altísimo porcentaje de ellos, para conformar el club.
Sostienen que en el presente caso, la Corte debe mantener la línea jurisprudencial desarrollada en materia televisiva, según la cual, no comporta violación a la obligación constitucional de intervenir en el espectro, el hecho de que la ley no fije límites a la propiedad accionaria, bajo el supuesto de que la organización interna propia de las sociedades anónimas es suficiente para garantizar la debida democratización del medio.
En efecto, habiendo la Corte avalado la fórmula legislativa en cuestión en un ámbito sometido a intervención estatal, cabría esperar la aplicación de la misma doctrina a asuntos en los cuales la competencia estatal se limita a la inspección y vigilancia.
Se presenta, por otro lado, la anulación de las competencias territoriales en materia deportiva. La Ley 181 de 1995 reguló de manera integral el deporte, de suerte que no dejó espacio alguno para que los entes territoriales ejerzan la facultad reguladora, prevista en el numeral 10 del artículo 300 de la C.P.
Intervención del Instituto Colombiano del Deporte - COLDEPORTES -
El segundo equívoco tiene relación directa con el anterior. Las competencias territoriales, tanto en materia deportiva como en cualquiera otra, no pueden ejercerse por fuera del marco normativo. De allí que, al expedirse normas nacionales sobre la organización empresarial del deporte no se desconozca tales competencias. Por otra parte, los demandante olvidan que la misma ley y las normas que la han sucedido han precisado el margen de competencia territorial. Por este motivo, estima que respecto de este cargo, no se ha integrado debidamente la proposición jurídica.
Finalmente, sostiene el apoderado que, el primer equívoco lleva a los demandantes a rechazar las condiciones de asociación en el fútbol profesional, ya que consideran excesiva la limitación impuesta para el ejercicio del derecho. Sin embargo, a su juicio, estos ignoran que dicha limitante no restringe el ánimo asociativo de los particulares y, por otra parte, que “la Constitución no determina que en materia de organización del deporte profesional deba existir un club por cada municipio del país”.
Concepto del Procurador General de la Nación
Ahora bien, cuando el legislador dispone que los clubes deportivos deban adoptar alguna de las formas corporativas prescritas, no hace más que establecer las reglas a partir de las cuales se ejercen las competencias establecidas en los numerales 24 y 26 del artículo 189 de la C.P. En este orden de ideas, no es posible sostener que al establecer la exigencia anotada se desconozca la Constitución, toda vez que entidades de derecho privado, como lo relativo a las personas jurídicas, “cumplen funciones de interés público y social, que no pueden quedar al margen del control del Estado”.
Sobre el particular recuerda que la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio del control constitucional, se había pronunciado respecto de disposiciones de idéntico contenido. En su decisión, aquel tribunal puso de presente cómo el ejercicio del derecho de asociación debe sujetarse a las prescripciones positivas relativas a la constitución y mantenimiento de personas jurídicas, que es de resorte exclusivo del legislador.
Sin embargo, en criterio del Procurador, no puede decirse lo mismo de la segunda regla. “La prohibición de adquirir títulos de afiliación - sostiene el procurador - de otros clubes profesionales del mismo deporte, vulnera el núcleo esencial del derecho fundamental de constituir y pertenecer a otras instituciones gregarias de las misma especialidad deportiva, como genuina expresión de la autonomía privada y libre expansión de la personalidad de los asociados”. La restricción no resulta proporcional a los fines de la norma, esto es, a la garantía de democratizar la estructura propietaria de los clubes deportivos, en la medida en que no hay razón que explique cómo ser propietario de intereses en varios clubes afecta el fin anotado. Por otra parte, impide la realización del propósito constitucional de fomento y promoción, ya que obstaculiza al sector privado, y al público, para que financie las actividades deportivas profesionales. Debe tenerse presente que en Colombia el Estado destina exiguos recursos al patrocinio del deporte profesional, razón por la cual “resulta inconstitucional que el legislador limite la iniciativa de la empresa privada, cuando busca aliviar la situación de varias entidades profesionales que ejecutan el mismo deporte”.
Por otra parte, la limitación misma desconoce los artículos 58 y 61 de la Carta pues “atenta contra el derecho a la propiedad e impide el acceso a la misma”, sin mencionar el consiguiente menoscabo de la libertad económica. Por este motivo, la expresión “Tampoco podrá participar en la propiedad de más de un club del mismo deporte, directamente o por interpuesta persona”, del inciso 2º del artículo 29 debe separarse del ordenamiento.
Por otra parte, si se tiene presente los datos demográficos y de pobreza en Colombia, resulta claro que únicamente en “algunas ciudades capitales de departamento, es teóricamente posible encontrar el número mínimo de personas que exige la norma acusada, para constituir un club deportivo”. La norma discrimina a los municipios con una población menor a 100.000 habitantes y con niveles de pobreza y miseria del 30 al 40%, “donde es imposible congregar el número mínimo de afiliados y aportes que exige la ley para fundar corporaciones deportivas profesionales”. Cabe resaltar que la discriminación se acentúa más “en el caso de los indígenas y las negritudes, que generalmente son las canteras de los grandes deportistas nacionales”.
Con todo, si bien es cierto que la ley no establece que en todos las regiones del país deba existir un club profesional, no resulta admisible que la ley establezca requisitos o condiciones de asociación que hacen nugatorios los derechos fundamentales de los asociados en punto al deporte.
Aún si se aceptara la constitucionalidad del inciso primero del artículo 30 de la Ley 181 de 1995, la misma no podría extenderse al segundo, ya que no resulta razonable y proporcionado, ante el objetivo propuesto por el legislador, imponer restricciones mayores para la conformación de equipos de fútbol. Restricciones que, por demás, son del todo discriminatorias para los pequeños y los más pobres municipios del país.
Análisis probatorio
Competencia
La Controversia constitucional
Los demandantes, luego de establecer, como se ha indicado, que la actividad deportiva sólo puede ser objeto de fomento e inspección, precisan que para la actividad económica - dentro de la cual no incluyen la deportiva -, se contempla en la Constitución un régimen de intervención, que se estructura a modo de “equilibrada ecuación jurídica”, semejante a la esbozada en punto a la inspección. El régimen de la intervención, desde este punto de vista, se caracterizaría por las siguientes notas: (1) la regla general está representada por la libertad económica de los particulares, al paso que la intervención del Estado en la economía tiene carácter de excepción [principio]; (2) frente a cada tipo de actividad, identificada según el patrón de riesgo que se asocia a su ejercicio, la Constitución consagra una modalidad específica de intervención que se realiza gradualmente y que, en consonancia con el peligro social envuelto, ha de traducirse exactamente en una escala que en un punto inicial se confunde con la permisión total y en el extremo con la prohibición total, pasando por estadios intermedios donde la reacción del Estado se calibra con arreglo a la mencionada pauta de riesgo [gradualidad y alcance de la intervención del Estado].
Sentadas estas dos premisas, la impugnación de las normas demandadas, se expresa en los diferentes cargos que se aducen contra ellas, los cuales ya fueron transcritos por la Corte. En resumen, los actores señalan: (1) la ley en lugar de “fomentar” la actividad deportiva, la hizo objeto de “intervención”; (2) el cometido de la ley ha debido ser integral y, por el contrario, la misma se limitó a “democratizar” la propiedad de las organizaciones deportivas, dejando intocada su “estructura”; (3) dado que los dos sujetos que desarrollan y gestionan la actividad deportiva son distintos - corporaciones y sociedades anónimas -, su régimen jurídico ha debido ser diferenciado; (4) en vista de que el “riesgo social” de la actividad deportiva es inferior del que surge de la explotación de canales de televisión privada por parte de las personas jurídicas que acceden al espectro electromagnético, viola la igualdad que la ley en este caso no exija límites a la concentración accionaria y, en cambio, en el primero sí los imponga; (5) la regulación legal del deporte tiene como efecto reducir hasta su entero “vaciamiento” la competencia que para dictar normas en la materia atribuye la Constitución a las entidades territoriales; (6) el requisito de contar con un número mínimo de dos mil socios para formar un club de fútbol profesional resulta excesivo y, por ende, violatorio de la igualdad y de los derechos fundamentales (arts. 13, 16 y 38 ); (7) las regulaciones legales, por comportar una injerencia mayúscula en la actividad deportiva, en el uso del tiempo libre y en la recreación, han debido tramitarse según el procedimiento de las leyes estatutarias; (8) los tratados internacionales suscritos por el país, relacionados con la libertad de asociación y la práctica del deporte, no establecen restricciones como las que introducen las normas demandadas.
La esfera pública y la esfera privada en la Constitución Política
La tesis general según la cual a partir de la Constitución puede derivarse la posibilidad y la medida de la respuesta que el Estado ha de ofrecer a las distintas actividades que desarrollan los particulares, encuentra asidero en la idea misma de Constitución como norma suprema ordenadora de la esfera pública y de la privada. La demarcación de ámbitos se realiza principalmente mediante la configuración de los órganos del Estado y el señalamiento de sus competencias y, de otra parte, a través de la consagración de derechos fundamentales y garantías sociales. No obstante, la delimitación constitucional tiene lugar básicamente en el nivel de los principios y no es ajena a la necesaria dinámica de la relación público-privado, cuya concreción histórica está sujeta a fuerzas, tensiones, ajustes y, en fin, a una fluidez que difícilmente puede ser captada de manera integral por el Estatuto Superior que sólo se limita a trazar, del modo indicado, las fronteras más visibles y esenciales para coordinar la búsqueda del bien común y el pleno desarrollo de la personalidad y de la libertad de los individuos y grupos sociales.
De ahí que buena parte de la cabal armonización de las esferas pública y privada sea el cometido propio de la ley, desde luego, obrando dentro del marco de la Constitución. Con este objeto al legislador la Constitución le asigna, en materia normativa, la función de interpretar, reformar y derogar las leyes, sin excluir en principio campo alguno (C.P. art. 150). La ley por esta razón, se erige en fuente ordinaria de deberes y derechos para los particulares (C.P. art., 6). La función legislativa, en un estrato normativo subordinado a la Constitución, prosigue la tarea iniciada por el Constituyente, de precisar conforme a los principios superiores, la relación de lo público y de lo privado en los diferentes campos en los que la misma esté en juego y tomando en cuenta las circunstancias que en cada momento se estimen relevantes.
Asuntos que en el pasado no eran objeto de interés público y de regulación legal, pueden adquirir enorme importancia y exigir específica y adecuada ordenación por parte del legislador. Lo anterior simplemente indica que lo privado no siempre debe o puede permanecer por fuera de las coordenadas de la razón política, la que se alimenta concediendo interés público a lo que en otras épocas no trascendía los linderos de lo privado, o inversamente negando o renunciando al carácter público que exhibía temporalmente un asunto o materia. El mayor peso relativo de lo público o de lo privado y la forma de su entrecruzamiento, se libra a incontables e impredecibles avatares históricos que sirven de trasfondo a la constante afirmación y abandono de intereses, valores e ideas, muchas veces de signo opuesto, lo que se traduce en una evolución a veces pendular del cuadro de estas relaciones. Se comprende que las relaciones entre lo público y lo privado, en consecuencia, no puedan en su integridad ser decididas desde el plano constitucional y que la definición de esa ponderación difícilmente pueda sustraerse a los órganos del sistema democrático encargados de formular y ejecutar políticas en los distintos campos de la vida social y económica.
En este sentido puede anotarse que una serie compleja de factores han incidido en la ampliación de la esfera pública. Entre ellos bastaría mencionar los siguientes: la carencia de infraestructura para soportar la producción y el costo elevado de la misma; la especulación y el abuso derivado del poder ejercido por particulares dueños de posiciones de monopolio o de oligopolio; las exigencias crecientes de la población en todo lo relativo a la prestación a bajo costo y de manera generalizada de servicios básicos de salud, educación, vivienda, agua potable, etc; la penuria de zonas del país que demandan de constante estímulo con el fin de favorecer el empleo y la producción; los ciclos recesivos de la economía y las crisis empresariales, que imponen la actuación de los poderes públicos; en fin, la autonomía que debe construir un país para mantener la independencia relativa en el concierto internacional. El derecho público, en particular el derecho constitucional, ofrecieron un marco institucional idóneo a la asunción y ejercicio de las nuevas funciones que ampliaban la esfera de lo público, lo que es notorio desde la reforma constitucional de 1936. En la Constitución actual la expresa cualificación del Estado como social de derecho, se orienta a que éste despliegue su máximo potencial en orden a modificar las condiciones materiales de vida de las personas de modo que los derechos y las libertades puedan tener una aplicación real y efectiva en términos de una igual libertad para todos. Aunque la actualización concreta de las funciones del Estado social, que por lo dicho son connaturales al mismo, se confía a los órganos regulares y al proceso social y político, no cabe duda de que el impulso fundamental se origina en la Constitución y que se opone a su designio un Estado neutral y pasivo frente a las necesidades insatisfechas de la población. En otras palabras, mientras el presupuesto material para el ejercicio pleno de los derechos sea sólo virtual para una parte significativa de los habitantes del país, ya sea por la vía de la gestión directa o indirecta, de la regulación o de las políticas, no se ajusta a la fórmula política de la Constitución un Estado que cesa de perseguir activamente las finalidades que aquella encomienda a sus órganos.
Lo anterior no desconoce que fenómenos recientes como los desarrollos tecnológicos y la globalización de la economía, introducen modificaciones relevantes en el escenario donde obran los poderes del Estado y de los particulares. En efecto, los cambios que se perciben en distintos frentes de la producción, los servicios y los mercados, tienen efectos notorios en el empleo, en el florecimiento y decaimiento de ciertos sectores, en la pérdida de importancia y significación de antiguos monopolios estatales e, inclusive, hasta el lugar donde se producen los bienes o emiten los títulos financieros se torna relativamente indiferente. Es evidente, desde el punto de vista institucional, que la centralidad del Estado se reduce en este contexto y que sus poderes de intervención, dependiendo de la materia a la que se apliquen, se exponen a ver reducida su eficacia. De otro lado, es innegable aceptar la presencia de órganos supranacionales que en temas claves para la economía de los países ejercen poderes de la más alta significación. Se trata de un cambio de circunstancias que ha inducido a un mayor fortalecimiento y expansión de la esfera privada, pero que, en suma, por razón de los desequilibrios que se crean y, además, por las carencias sociales insatisfechas, no conduce necesariamente al eclipse del Estado y a la cesación de sus funciones, sino a una nueva configuración de lo público y lo privado, también gobernada en parte por la Constitución en lo que tiene que ver con el respeto a sus principios medulares.
El amplio poder de configuración normativa de que goza el legislador, podría empero llevarlo a ampliar la esfera de lo político hasta un punto en el que las personas y los grupos sociales se vieran reducidos a su mínima expresión. La consagración de derechos fundamentales, libertades públicas y garantías sociales en la Constitución Política, entre otras finalidades, persigue evitar que esto ocurra. La Constitución tiene el profundo significado de limitar el principio democrático - por definición expansivo - y, conforme a los criterios que en ella se plasman, determinar el parámetro que sirva para juzgar a la ley y orientar su sentido, de suerte que ámbitos intangibles de la persona humana y de la misma colectividad no sufran injusto menoscabo, así sea en aras del interés general.
Es evidente que la actividad deportiva, como manifestación de la vida individual y social, se ubica en el campo de lo privado. La ley demandada se ocupa de regular varios aspectos de este comportamiento. La Constitución no contiene ninguna interdicción relativa a la materia deportiva como objeto propio de regulación legal. Además de la cláusula general de competencia, el legislador encuentra en el texto mismo del artículo 52 de la C.P., autorización suficiente para dictar normas en la mencionada materia. Lo que resulta decisivo será examinar si los preceptos legales desconocen los derechos fundamentales u otra pauta superior de valor constitucional, puesto que solo en ese caso ellos al trasladar indebidamente al campo de lo público una actividad privada o franquear irregularmente al Estado la intervención en esta última, violarían la Constitución Política.
La enunciación anterior no es taxativa. Las normas de la Constitución que se refieren a la vida económica y social, plasman principios, reglas y, además, fijan metas. En su conjunto conforman un orden que se erige en patrón de validez constitucional de las políticas que se formulen y ejecuten por parte de los órganos del Estado y, al mismo tiempo, indican a éstos el sentido que debe inspirar el ejercicio diario de sus competencias.
No cabe duda alguna de que incluso asuntos extra-económicos, pueden en un momento dado, por razones de interés público, requerir atención del Estado, lo que explica que los temas que entran a la categoría de la política y terminan en consecuencia siendo objeto de tratamiento normativo, no se pueden excluir a priori y de manera definitiva - menos todavía se estima plausible sujetar la consideración política a la exigencia de que para permitirlo el Estado haya de girar primero contra su presupuesto y pagar una cuota de fomento -, como sostienen los actores. El ejercicio de la cláusula general de competencia de que goza el Congreso, mediante la cual se politizan los temas que interesan a la comunidad, no se supedita a la condición material consistente en efectuar previamente una erogación a cargo del tesoro; resulta suficiente que el discurso y la deliberación pública estimen necesario ventilar un asunto o problema y fijar en torno del mismo una determinada posición, siempre que ello no afecte los derechos fundamentales de sus miembros.
El Estado Social de Derecho, de otra parte, incorpora como perteneciente a la política, esto es, no externo a la ley ni a sus órganos, un cúmulo de tareas y materias que en el pasado escapaban a la atención pública o sólo recibían un tratamiento marginal o incidental. Es el caso del deporte, en todas sus manifestaciones, cuya práctica se eleva a derecho constitucional y, por ende, exige del Estado políticas de promoción y control con miras a hacerlo efectivo. El Estado Social de Derecho no se puede entender con los esquemas del Estado Policía. Su compromiso congénito con lo social y lo económico - corolario de su misión de construir las bases materiales para el ejercicio de una igual libertad como derecho de todos -, no se podría cumplir si se persistiera en la idea de una completa fractura entre el universo de lo público y lo privado. Sin perjuicio de la intangibilidad de los derechos constitucionales, corresponde por el contrario al Estado una función activa en la transformación económica y social, lo que obliga a renunciar a la idea de que éste enfrenta sistemas totalmente autónomos sujetos a reglas propias, extrañas e impermeables a la acción pública.
La lista taxativa de instrumentos de intervención que ha de usar el Estado frente a situaciones de riesgo, se informa en la filosofía ya superada del Estado Policía. Tal vez en dicho contexto podría tener asidero que la Constitución se ocupase de fijar criterios para controlar la oportunidad y alcance de cada paso dado por el Estado en el terreno de las actividades privadas o en aquellas desligadas de finalidades puramente económicas. En el Estado Social de Derecho, las finalidades del aparato público no se pueden desarrollar por fuera de los procesos económicos y sociales, con la consecuencia de que el ámbito de lo político necesariamente se amplía y adquiere una complejidad creciente, hasta el punto que resulta imposible precisar en cada caso el instrumento de acción estatal. Lo que hace la Constitución a este respecto es ofrecer al Estado un vasto arsenal de medios legítimos para cumplir con los fines que se le encomiendan. Para la efectividad de un determinado derecho constitucional o la consecución de una finalidad señalada por la Constitución, el Estado puede apelar entonces a la regulación, la gestión, la contratación, la puesta en marcha de un servicio público, la consagración de un procedimiento, la inspección etc.
La legitimidad de la actuación del Estado debe, por consiguiente, analizarse en cada caso concreto, puesto que no es la Constitución la que se anticipa a definir en detalle el medio apto para la realización del cometido estatal. En ocasiones, por ejemplo, el Estado puede limitarse a dictar reglas de comportamiento y a vigilar su cumplimiento, dejando que las instituciones del mercado funcionen por sí solas; pero, también, los mercados pueden ser objeto de intervención cuando muestren falencias o perjudiquen injustamente a los consumidores y alteren el correcto curso de los precios; inclusive, en algunas áreas de la vida económica y social, no es descartable que el mismo Estado asuma la gestión directa de un servicio o la producción de un bien o mercancía. La definición del medio - abstractamente previsto en la Constitución en algunos supuestos -, en definitiva corresponde a la decisión política de los órganos competentes e inexorablemente está vinculada a las opciones y valoraciones que en el debate público resulten mayoritarias.
Por lo demás, la politización del deporte obedece a la misma Constitución que define su práctica como derecho social que debe hacerse efectivo por parte del Estado. Dentro del marco de la Constitución, no puede objetarse que la ley pretenda cumplir el mandato constitucional mediante la expedición de una ley que se ocupa de la materia. De otro lado, la actividad deportiva y las organizaciones que la promueven, se colocan en el centro de una actividad que reviste un marcado interés social. El deporte, particularmente el que tiene carácter profesional, está directamente relacionado con los derechos laborales de los jugadores. Las organizaciones deportivas, con o sin ánimo de lucro, asumen una función y una dimensión empresarial que las pone en contacto con los restantes sujetos de derecho, lo que obliga a tomar cautelas en lo relacionado con el crédito público y el desenvolvimiento regular de las transacciones. La relación interna entre asociados y gestores de las empresas deportivas, no puede desconocer la conservación de la empresa ni la pureza del ideal deportivo. El conjunto de las organizaciones deportivas como depositarias de la buena fe de los aficionados y de los colectivos que en torno a ellas crean expectativas de diferente tipo, no pueden sin perjuicio para el deporte defraudar dicha confianza mediante actos lesivos de la dignidad deportiva y la buena administración de los intereses que ellas manejan. En fin, si es necesario abundar en la justificación de un régimen normativo dictado por el Congreso - aún en ausencia de una cuota de fomento económico -, basta agregar que el Estado debe garantizar que el ideal deportivo no sea mediatizado por organizaciones delictivas que pretenden trasladar a las empresas deportivas el fruto de su enriquecimiento ilícito ya sea para obtener un lucro fácil o para esconder y simular el ya turbiamente obtenido.
El hecho de que para la conformación de los clubes profesionales de fútbol la ley exija 2.000 accionistas o socios y que para los restantes clubes de deportistas profesionales el número de miembros dependa del capital autorizado o del aporte inicial, no puede automáticamente trasladarse a otro tipo de actividad tan disímil como es la operación de un canal de televisión. En el caso del deporte profesional, el legislador ha juzgado que el mencionado número de socios o afiliados, asegura un nivel adecuado de democratización, tanto en razón de la naturaleza misma de la actividad como de las exigencias de orden económico necesarias para su normal funcionamiento. La ley no está aquí imponiendo las condiciones mínimas para que se configure el fenómeno asociativo como tal, sino fijando la medida de la democratización requerida por la Constitución para que la organizaciones deportivas se conviertan en espacio de participación abierto al mayor número de personas. La función específica atribuida al legislador no comporta injerencia indebida en una actividad reservada, sino concreción de una opción que ha sido decidida por el mismo Constituyente, la cual puede cumplirse como lo dispone la ley mediante la fijación de un rango de apertura democrática que asegura un grado apreciable de participación y en cierto modo evita que sólo unos pocos controlen las organizaciones del deporte profesional.
Pero el legislador no se limitó a garantizar la democratización de la propiedad dentro de cada uno de los clubes, sino que buscó, adicionalmente, impedir que se produjera una concentración de la propiedad de las distintas asociaciones deportivas de la naturaleza de las que acá se estudian, en manos de pocas personas o grupos económicos. Para tal efecto, estableció que ninguna persona, natural o jurídica, podrá participar en la propiedad de más de un club del mismo deporte. A juicio de la Sala esta restricción persigue un fin constitucionalmente legítimo, cual es garantizar una adecuada competencia entre los distintos clubes y propender el no surgimiento de conflictos de intereses o, en general, manejos empresariales o de mercado ajenos a la práctica del deporte de que se trate, susceptibles de afectar, no sólo las condiciones necesarias para una sana competencia sino, incluso, los derechos de los propios deportistas. Adicionalmente, la medida parece útil y necesaria para alcanzar tales finalidades y no resulta particularmente costosa en términos de los derechos fundamentales que, como el de la libertad de empresa o asociación, se ven limitados.
Adicionalmente, se alega que los requisitos legales que consagra la disposición demandada, son inconstitucionales en la medida en que resultan tan gravosos que resultaría imposible para muchos municipios conformar sus propios equipos.
En criterio de la Corporación, el alegato mencionado confunde la obligación de las entidades territoriales de fomentar la recreación y la práctica del deporte (C.P. art. 52), con la posibilidad de crear clubes deportivos con deportistas profesionales, los que tienen una indudable dimensión empresarial. Es cierto que la norma demandada establece unos requisitos que no resulta fácil cumplir en el contexto social y económico de algunos municipios, pero ello no implica que las entidades territoriales no puedan, a través de otros múltiples y más eficaces mecanismos, cumplir el mandato contenido en el artículo 52 de la Constitución para garantizar el derecho de toda persona a la recreación y a la práctica del deporte. De otra parte, no encuentra la Corte que la Constitución consagre, directa o indirectamente, el derecho de los municipios a tener su propio club deportivo con deportistas profesionales, ni el derecho irrestricto de todas las personas a crear, en el municipio en el que habitan, un club de tales características.
En las condiciones planteadas, resulta evidente que la Corte no puede objetar el método escogido por el legislador para democratizar la propiedad de los clubes con deportistas profesionales, para garantizar una verdadera competencia entre éstos o para fomentar una adecuada concentración de los deportistas capaces de asumir competencias profesionales. En efecto, el principio democrático garantiza al legislador un margen razonable de apreciación y comprensión del objetivo constitucional, para lo cual debe tomar en consideración las circunstancias y posibilidades existentes.
Por lo expuesto, la Corte desestima los cargos de la demanda y procederá a declarar la exequibilidad de las normas acusadas.
D E C I S I O N
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLES los artículos 29 y 30 de la Ley 181 de 1995.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General