Sentencia C-758/02
Referencia: expediente D- 3956
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 5 del artículo 39 del Decreto 1228 de 1995 "Por el cual se revisa la legislación deportiva vigente y la estructura de los organismos del sector asociado con objeto de adecuarlas al contenido de la Ley 181 de 1995".
Actor: Alejandro De Castro González
Magistrado Ponente: Dr. ÁLVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Alejandro De Castro González, demandó la inconstitucionalidad del numeral 5 del artículo 39 del Decreto 1228 de 1995, "Por el cual se revisa la legislación deportiva vigente y la estructura de los organismos del sector asociado con objeto de adecuarlas al contenido de la Ley 181 de 1995".
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial Año CXXXI No. 41.933, del 18 de julio del año 1995, y se subraya lo demandado:
"DECRETO NUMERO 1228 DE 1995
(julio 18)
por el cual se revisa la legislación deportiva vigente y la estructura de los organismos del sector asociado con objeto de adecuarlas al contenido de la Ley 181 de 1995.
El Presidente de la República, en ejercicio de facultades extraordinarias, en especial las previstas en el artículo 89, numeral 2º de la Ley 181 de 1995, con la asesoría de la comisión respectiva,
DECRETA:
Artículo 39. Medios de inspección, vigilancia y control. La inspección, vigilancia y control se ejercerá mediante:
(..)
5. Solicitar a las autoridades competentes de los organismos deportivos de cualquier nivel, la suspensión temporal de los miembros de los órganos directivos, administradores y de control, cuando medie investigación disciplinaria o penal, y exista pliego de cargos o vinculación formal al respectivo proceso penal.
(..)"
I. LA DEMANDA
El demandante formula como petición principal la consistente en que se declare exequible el numeral 5 del artículo 39 del Decreto 1228 de 1995, siempre y cuando se interprete que puede solicitarse a las autoridades competentes de los organismos deportivos de cualquier nivel la suspensión temporal de los miembros de los organismos directivos, administradores y de control, cuando medie decisión judicial o administrativa en firme, que establezca de manera definitiva la responsabilidad penal o disciplinaria, y como pretensión subsidiaria enuncia la consistente en que se declare inexequible el numeral 5 del artículo 39 del Decreto 1228 de 1995.
El ciudadano demandante acusa el numeral 5 del artículo 39 del Decreto 1228 de 1995, porque en su opinión vulnera las reglas superiores que protegen el derecho a la libertad y al libre desarrollo de la personalidad; también, a su juicio, resulta vulnerada la disposición que garantiza el trabajo en la Constitución.
Con el fin de desarrollar los análisis pertinentes, el demandante formula el siguiente interrogante "¿Vulnera el legislador extraordinario el derecho a la libertad de los miembros de los organismos directivos, administradores y de control de los organismos deportivos de cualquier nivel al autorizar a Coldeportes para solicitar la suspensión temporal de aquellos, cuando medie investigación disciplinaria o penal y exista pliego de cargos o vinculación formal al respectivo proceso penal?".
Como argumento central de su demanda señala que con la norma acusada se transgrede el principio de proporcionalidad. Al efecto, luego de mencionar algunas disposiciones del Convenio Europeo de Derechos Humanos y del Pacto de los Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y hacer referencia a interpretaciones que de los mismos ha hecho el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y algunos Tribunales Europeos, y con apoyo en citas de la jurisprudencia de esta Corte acerca del principio de razonabilidad, "como también se denomina al de proporcionalidad", indica que la norma demandada persigue una finalidad que resulta prima facie constitucional, por cuanto con ella se propende por la aplicación del principio de moralidad dentro de la administración de los organismos deportivos, evitando que personas involucradas en procesos penales o disciplinarios, por cuya causa están cuestionados social o moralmente, participen en dichos cargos.
Así mismo señala que el medio elegido por el legislador para lograr la anterior finalidad, consistente en permitir que se le solicite a las autoridades competentes de dichos organismos la suspensión temporal de los miembros de los organismos directivos administradores y de control, cuando medie investigación disciplinaria o penal y exista pliego de cargos o vinculación formal al respectivo proceso penal, es útil para lograr el fin perseguido por cuanto con él se impide de plano que toda persona sobre la cual penda una investigación penal o disciplinaria participe en la dirección, administración o control de un organismo deportivo.
De igual manera, considera que el medio elegido por el legislador es necesario porque la única forma de evitar que una persona sobre la cual penda una investigación penal o disciplinaria participe en la dirección, administración y control de un "club deportivo", es precisamente impidiendo que ocupe el cargo respectivo.
No obstante, para el demandante, el medio elegido por el legislador no es proporcionado en sentido estricto, en cuanto sacrifica excesivamente bienes constitucionales de más jerarquía que aquél que se quiere proteger. Al respecto señala que los miembros de los organismos directivos, administradores y de control de los "clubes deportivos", tienen el derecho constitucional a hacer parte de dichos cargos, si así lo desean, en ejercicio del derecho al libre desarrollo de la personalidad y del derecho al trabajo, es decir, a elegir ese oficio o actividad lícita. Estos derechos solo pueden ser limitados por los derechos de los demás y el orden jurídico (artículo 16 de la Carta).
Para el demandante, estos derechos no pueden ser limitados a partir de la simple existencia de una investigación disciplinaria o penal, o porque exista pliego de cargos o vinculación formal a un proceso penal, por cuanto es la propia Constitución la que consagra la presunción de inocencia de toda persona acusada de un delito, contravención o falta disciplinaria.
Por lo anterior, en concepto del demandante, el medio elegido sacrifica en exceso la libertad personal o libre desarrollo de la personalidad de los miembros de los organismos directivos, administradores y de control de los "clubes deportivos, en cuanto basta que "medie investigación disciplinaria o penal y exista pliego de cargos o vinculación formal al respectivo proceso penal", sin importar si la situación legal del afectado se encuentra debidamente definida mediante decisión judicial en firme, o su equivalente.
Para finalizar, el demandante sostiene, que no existe justificación constitucional admisible para afectar la libertad de los miembros de los organismos directivos, administradores y de control de los clubes deportivos, pues para todos los efectos, ellos se presumen inocentes hasta que no se demuestre lo contrario mediante decisión en firme proferida dentro de los respectivos procesos penales o disciplinarios que se le adelanten.
Así las cosas concluye, que el medio elegido por el legislador no es proporcionado en sentido estricto porque sacrifica en exceso otros bienes de más importancia al que se quiere proteger con la medida.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Educación Nacional
1. Mediante apoderada especial, el Ministerio de Educación Nacional interviene en el proceso y solicita la declaración de exequibilidad del numeral 5 del artículo 39 del Decreto 1228 de 1995. De antemano la interviniente pone de presente que la norma demandada no trata del tema de la demanda "tema que es regulado por el Decreto 1228 de 1995". En consecuencia no debió ser aceptada por la H. Corte Constitucional".
2. De acuerdo con la intervención, el numeral cuestionado establece que se debe solicitar a las autoridades competentes de los organismos deportivos de cualquier nivel, la suspensión temporal cuando medie investigación disciplinaria; esta facultad está otorgada a COLDEPORTES pues no obliga a los organismos deportivos a acogerla, por el contrario, estos pueden hacer un análisis sobre la situación individual del miembro del órgano directivo investigado, con lo cual se garantiza el derecho al debido proceso.
3. Pone de presente la interviniente, que la suspensión temporal no constituye una sanción, pues es una medida que se contempla en las normas disciplinarias, y que es aplicada en los casos en que existan serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio, facilita la interferencia del presunto autor de la falta en el trámite normal de la investigación, o ante la posibilidad de la continuidad o reiteración de la falta.
4. En conclusión, la norma acusada no vulnera el derecho al trabajo, ni mucho menos el libre desarrollo de la personalidad, porque no está limitando al investigado de la actividad, sino que establece un procedimiento en materia disciplinaria o penal, con el fin de que no se vea obstaculizada la investigación adelantada en su contra.
Intervención del Instituto Colombiano del Deporte -Coldeportes-.
El Señor Director de COLDEPORTES se hace presente en el proceso y manifiesta que el Decreto 1229 de julio 18 de 1995, al que se refiere el demandante, por el cual se crea un cuerpo especial dentro de la Policía Nacional debidamente capacitado para organizar, realizar y apoyar actividades deportivas, recreativas y de aprovechamiento del tiempo libre, dirigidas a la comunidad, en coordinación con el Sistema Nacional del Deporte, consta solamente de cuatro artículos, en donde ninguno trata de medios de inspección como afirma el demandante. En consecuencia, solicita a la Corte que se nieguen todas las pretensiones del demandante.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 2882 recibido en la Secretaría de la Corte Constitucional el 15 de mayo, presentó escrito frente al proceso de la referencia y solicitó a la Corte la declaratoria de inconstitucionalidad de la disposición acusada.
Con el fin de rendir el concepto de rigor, el Ministerio Público formula el problema jurídico que suscita el presente proceso, en los siguientes términos: "establecer si es inconstitucional, facultar al Director del Instituto Colombiano del Deporte, COLDEPORTES y a las autoridades en las cuales se delegue la función sancionatoria, la posibilidad de solicitar a las autoridades competentes de los organismos directivos de cualquier nivel, la suspensión temporal de los miembros de los órganos directivos, administradores y de control, contra quienes existe pliego de cargos dentro de un proceso disciplinario o su vinculación formal en una investigación penal".
Con el fin de resolver el problema jurídico así planteado, el concepto fiscal se ocupa en determinar la naturaleza jurídica de la medida cautelar de suspensión temporal, tomando como referencia el proceso disciplinario "al que aludía la Ley 200 de 1995 y la Ley 734 de 2002, Código Único Disciplinario vigente actualmente."
En ese orden de ideas, para al Ministerio Público es pertinente remitirse a los antecedentes legales y jurisprudenciales de la medida de la suspensión temporal del cargo en el proceso disciplinario; así señala, que la suspensión temporal tiene la connotación de una medida cautelar de naturaleza instrumental, que tiene como función dentro del proceso disciplinario, la de asegurar que éste se pueda desarrollar normalmente y lograr su finalidad con arreglo a los principios que rigen las actuaciones de la administración pública.
Al respecto recuerda que esta Corporación ha determinado, que la suspensión provisional, "es una medida de prudencia disciplinaria que tiende a proteger el interés general", por lo cual es perfectamente razonable que el legislador la establezca en procesos disciplinarios. Así mismo recuerda, que la suspensión del cargo es reglada, es decir, solo debe operar en los casos expresamente señalados por el legislador, pese a que en la procedencia de ésta el funcionario pueda actuar en forma discrecional al decir si ordena o no la medida. De otra parte, el concepto fiscal, con apoyo en la sentencia C-004 de 1996, señala que la medida de suspensión temporal de un cargo no se opone al principio constitucional de presunción de inocencia.
Respecto de la suspensión que consagra el precepto acusado, afirma que la regulación misma del mecanismo de suspensión establecido en el artículo impugnado, no se adecua al sentido de la suspensión provisional en el cargo ya que, a su juicio, se torna en una medida absolutamente discrecional pues, i) No señala su procedencia respecto de la clase de falta, por tanto ha debido decirse que solo procede contra faltas consideradas gravísimas (Ley 200 de 1995 y 734 de 2002); ii) No regula lo inherente a la autoridad que tiene la potestad de tomarla; iii) En derecho disciplinario se prevé el reintegro del suspendido al cargo y el reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir, durante el periodo de suspensión cuando expira el término máximo de suspensión o se absuelve a investigado, o la sanción no es la separación del cargo, situación que tampoco está reglada por el precepto en tela de juicio.
Así las cosas, aunque la medida de suspensión del cargo es constitucional, por cuanto su finalidad es garantizar la buena marcha y la continuidad de la función pública, se pone de presente la falta de reglamentación de que adolece la medida consagrada en la norma demandada, que ni siquiera contempla la posibilidad de que en caso de resultar absuelto el funcionario, éste sea reintegrado al servicio y se le reconozca lo dejado de percibir durante el tiempo de duración de la medida en estudio, así como el término de duración de ésta.
Adicionalmente indica, que la suspensión provisional implica para el investigado, una situación desfavorable desde el punto de vista laboral, en cuanto se encuentra cesante en sus funciones, se halla privado temporalmente del derecho a percibir la remuneración correspondiente y no puede vincularse a otro empleo público o privado, dado que la relación laboral se encuentra suspendida pero no extinguida. Esas circunstancias, señala el concepto del señor Procurador, obligan al legislador a establecer unos términos razonables y perentorios para adelantar la investigación, transcurridos los cuales, la suspensión debe levantarse; dichos términos no pueden ser indefinidos o inciertos o manejados según el criterio discrecional de la autoridad que adelanta la investigación, pues, de lo contrario, la medida deja de ser provisoria, pierde su justificación como mecanismo para lograr la celeridad y eficacia de la instrucción y desarrollo del proceso y llega a convertirse o a confundirse con la sanción definitiva, es decir, que la medida se torna en una sanción encubierta y por ende, violatoria del artículo 29 de la Constitución, al sancionarse anticipadamente al inculpado y sin la observancia plena de las reglas del debido proceso y sin haber desvirtuado la presunción de inocencia que haga posible la imposición de la sanción.
En consecuencia, la vista fiscal solicita la inexequibilidad de la disposición acusada pues a su juicio "la falta de reglamentación de la suspensión temporal prevista en él, constituye una omisión legislativa relativa, que vulnera de forma manifiesta el principio al debido proceso, consagrado en el articulo 29 supralegal".
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Nacional
2. La materia sujeta a examen
Conforme a los planteamientos del demandante la norma acusada resulta violatoria de la Constitución, particularmente de los derechos a la libertad, al libre desarrollo de la personalidad y al trabajo en los términos en que ellos han sido establecidos en la norma superior (artículos 16, 29 y 53).
Si bien el actor reconoce que mediante la norma acusada el legislador, al prever que el Instituto Colombiano del Deporte -COLDEPORTES- puede solicitar a las autoridades competentes de los organismos deportivos la suspensión temporal de los miembros de los organismos directivos, administrativos y de control, cuando medie investigación disciplinaria o penal, y exista pliego de cargos o vinculación formal al respectivo proceso penal, busca una finalidad legitima -proteger la organización y funcionamiento de las organizaciones deportivas-, mediante medios idóneos y necesarios, considera que dichos medios son absolutamente desproporcionados. Así, afirma, que el medio utilizado -la suspensión temporal de los directivos, administradores y funcionarios de control en el ejercicio del cargo- sacrifica en exceso la libertad personal o libre desarrollo de la personalidad de los afectados, en cuanto basta que medie investigación disciplinaria o penal, sin importar si la situación de éstos se encuentra debidamente definida mediante decisión judicial en firme o su equivalente, y que desde la perspectiva de la presunción de inocencia, el hecho de que curse una investigación penal o disciplinaria no es por sí mismo demostrativo de la "inmoralidad social" o poca transparencia del investigado.
El Instituto Colombiano del Deporte solicita el rechazo de las peticiones contenidas en la demanda, por cuanto el Decreto que el demandante dice impugnar no contiene la disposición acusada.
El Ministerio de Educación Nacional, si bien expresa petición idéntica a la de COLDEPORTES teniendo en cuenta esa falla formal de la demanda, señala, en cuanto al fondo del asunto propuesto, que la disposición acusada no vulnera la Constitución por cuanto la solicitud de suspensión temporal que corresponde a COLDEPORTES formular ante los organismos deportivos, no obliga a dichos organismos; éstos por el contrario, pueden hacer un análisis sobre la situación individual del miembro del órgano directivo y resolver lo pertinente, con lo cual se garantiza el derecho al debido proceso. Además, la suspensión temporal en el cargo es una medida que se contempla en las normas disciplinarias en los casos en que existan serios elementos de juicio, para que se evite que la permanencia en el cargo, función o servicio facilite la interferencia del presunto autor de la falta.
Para el Señor Procurador de la Nación la norma acusada debe ser declarada inexequible pues aun cuando la medida de suspensión del cargo es constitucional, la falta de reglamentación en que incurre el legislador la torna en absolutamente discrecional y constituye una omisión legislativa relativa que vulnera de manera manifiesta el principio al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución.
Corresponde entonces a la Corte determinar, si la norma acusada es inconstitucional en cuanto faculta al director del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte -COLDEPORTES- y a las autoridades en quienes se delegue la función de inspección y vigilancia, para solicitar a las autoridades de los organismos deportivos de cualquier nivel, la suspensión temporal de los miembros de los organismos directivos, administradores y de control, cuando medie investigación disciplinaria o penal y exista pliego de cargos o vinculación formal al respectivo proceso penal.
Para tal efecto, en atención a los cargos formulados en la demanda, a los escritos de intervención y al concepto emitido por el Señor Procurador General de la Nación es pertinente establecer previamente al análisis de aquellos: i) El contexto normativo dentro del cual se halla formulada la disposición acusada y el contenido de ésta y sus alcances; ii) Las relaciones Estado - Organismos Deportivos y de manera específica las características, proyección y alcances del control, inspección y vigilancia constitucionalmente establecidos sobre las organizaciones deportivas.
3. Cuestiones Preliminares
3.1. La identificación de la disposición acusada.
Los intervinientes dentro del proceso solicitan que se nieguen las peticiones del demandante, por cuanto la norma acusada, tal como se identifica en la demanda, no corresponde al Decreto 1229 de 1995, pues este solo consta de cuatro artículos, ninguno de los cuales corresponde al texto transcrito en la demanda.
Si bien es cierto que el aserto de los intervinientes corresponde a la realidad, no es menos cierto, que ese aspecto ya fue dilucidado dentro del proceso. En efecto en el punto 3 de la parte considerativa del auto admisorio de la demanda proferido por el Magistrado sustanciador el 21 de marzo del presente año se expresó:
"Que al analizar la demanda presentada por el Señor Alejandro De Castro González se observa que el texto transcrito por el actor – en el acápite de la demanda- no corresponde a lo establecido en el decreto 1229 de 1995 sino a lo dispuesto en el inciso 5° del artículo 39 del decreto 1228 de 1995 y en ese sentido debe entenderse su admisión".
3.2. La formulación de pretensiones principal y subsidiaria.
Otro aspecto sobre el cual es pertinente que la Corte se ocupe previamente, es el relativo a la formulación de las pretensiones por parte del demandante. En efecto, como ya se puso de presente, el demandante formula como pretensión principal que la Corte declare la exequibilidad de la disposición acusada con un condicionamiento y pretensión subsidiaria, la que se hace consistir en la declaración de inexequibilidad de la disposición acusada.
Sobre el particular, la Corte, teniendo en cuenta que la propia Constitución alude a la posibilidad de que los ciudadanos ejerzan acciones por inconstitucionalidad de las leyes y otros actos del Estado y que el Decreto 2067 de 1991, al regular la acción pública de inconstitucionalidad, prevé que la correspondiente demanda debe determinar la norma cuya inconstitucionalidad se solicita, las disposiciones superiores que se estiman violadas y las razones de la violación, ha considerado que la pretensión esencial que corresponde plantear al demandante, es precisamente la de declaración de inconstitucionalidad de la norma acusada y por ende la inexequibilidad de la misma. Así las cosas, la Corte en el presente caso, tendrá como pretensión válidamente formulada, aquella conforme a la cual el demandante solicita que esta Corporación declare la inconstitucionalidad de la disposición acusada.
Lo anterior, porque como también lo ha dicho la Corte de manera reiterada, no corresponde a los demandantes la pretensión de interpretación conforme a la Constitución, sino que la propia Corte, en ejercicio de sus potestades al estudiar una demanda de inconstitucionalidad, podrá, en observancia del principio de la conservación del derecho, determinar que en lugar de la declaratoria de inconstitucionalidad, lo procedente sea la declaración de exequibilidad pero condicionada a un entendimiento conforme a la Constitución.
4. El contexto normativo legal de la disposición acusada, su contenido y sus alcances.
4.1 El numeral 5° del artículo 39 del Decreto 1228 de 1995, "Por el cual se revisa la legislación deportiva vigente y la estructura de los organismos del sector asociado con objeto de adecuarlas al contenido de la ley 181 de 1995", disposición acusada dentro del presente proceso, forma parte del titulo IV del Decreto que se refiere de manera precisa a "inspección y vigilancia y control" sobre los organismos deportivos.
La Ley 181 de 1995 "Por la cual se dictan disposiciones para el fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física y se crea el sistema nacional del deporte", regula, como su título insinúa, lo relativo a la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación extraescolar, los principios fundamentales a los que debe sujetarse la actividad deportiva y la organización de la misma en los diferentes niveles.
En ese orden de ideas, la ley establece el Sistema Nacional del Deporte como "conjunto de organismos articulados entre sí, para permitir el acceso de la comunidad al deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre, la educación extraescolar y la educación física", (Art. 46). Así mismo señala los objetivos de dicho Sistema Nacional del Deporte, entre ellos el de "organizar y establecer las modalidades y formas de participación comunitaria en el fomento, desarrollo y práctica del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre que aseguren la vigencia de los principios de participación ciudadana" (Art. 48 numeral 2).
Como organismos que hacen parte del Sistema Nacional del Deporte, señala la ley al Ministerio de Educación Nacional, el Instituto Colombiano del Deporte -Coldeportes-, las entidades departamentales, municipales y distritales que ejerzan las funciones de fomento, desarrollo y práctica del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre, los organismos privados, las entidades mixtas, así como todas aquellas entidades públicas y privadas de otros sectores sociales y económicos, en los aspectos que se relacionen directamente con estas actividades (art. 50).
La ley también determina los niveles jerárquicos de los organismos del Sistema Nacional del Deporte, distinguiendo nivel nacional, nivel departamental, nivel municipal, en torno de los cuales se agrupan tanto organismos públicos como privados que tienen que ver con las actividades a que se refiere la ley.
4.2. En el título VII "Organismos del Sistema Nacional del Deporte", la Ley 181 de 1995 prevé las funciones que corresponden a los diferentes organismos y entidades integrados en el Sistema Nacional del Deporte.
Allí se define que el fomento, la planificación, la organización, la coordinación, la ejecución, la implantación, la vigilancia y el control de la actividad del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física constituyen una función del Estado que ejercerá el Ministerio de Educación Nacional por conducto del Instituto Colombiano del Deporte -Coldeportes-. (Art. 58).
En desarrollo de ese enunciado normativo, la ley señala que el Instituto Colombiano del Deporte -Coldeportes- es el máximo organismo planificador, rector, director y coordinador del Sistema Nacional del Deporte y director del deporte formativo y comunitario. Entre las funciones que corresponden a esta entidad, de conformidad con el artículo 63 de la ley, cabe destacar para efectos de los análisis que posteriormente adelantará la Corte los siguientes: Coordinar el Sistema Nacional del Deporte para el cumplimiento de los objetivos (numeral 3); promover y regular la participación del sector privado asociado o no en las diferentes disciplinas deportivas, recreativas, de aprovechamiento del tiempo libre y de educación física (numeral 4); elaborar de conformidad con la ley orgánica respectiva y con base en los planes municipales y departamentales el plan sectorial para ser incluido en el Plan Nacional de Desarrollo que garantice el fomento y la práctica del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física en concordancia con el Plan Nacional de Educación regulado por la Ley 115 de 1994 (numeral 6); ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control sobre los organismos deportivos y demás entidades que conforman el Sistema Nacional del Deporte por delegación del Presidente de la República y de conformidad con el artículo 56 de la Ley 49 de 1993 "y de la presente ley sin perjuicio de lo que sobre el tema compete a otras entidades" (numeral 8); celebrar convenios o contratos con las diferentes entidades de los sectores públicos o privados, nacionales o extranjeros, para el desarrollo de su objeto bien sea del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física de acuerdo con las normas legales vigentes (numeral 10).
4.3. La Ley 181 de 1995 revistió de facultades extraordinarias al Presidente de la República, para, entre otros temas, revisar la legislación deportiva vigente y la estructura de los organismos del sector asociado, con el objeto de adecuarlos al contenido de dicha ley, así como para expedir un Estatuto Deportivo de numeración continua, de tal forma que se armonicen en un solo cuerpo jurídico las diferentes normas legales que regulan el deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre, la educación física y la educación preescolar. Con ese fin, se podrá ordenar la numeración de las diferentes disposiciones legales, adecuar su texto y eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas, sin que se altere su contenido. Para tal efecto se solicitará la asesoría de dos magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. (artículo 89, numerales 2 y 6).
4.4. El Decreto 1228 de 1995, como ya se enunció, regula los organismos deportivos del sector asociado. Al respecto en su artículo 1° dispone que los Clubes Deportivos, los Clubes Promotores, los Clubes con deportistas profesionales, las Asociaciones Deportivas Departamentales o del Distrito Capital y las Ligas y Federaciones Deportivas a que se refiere este decreto son organismos deportivos sujetos a la inspección, vigilancia y control del Estado, e integrantes del Sistema Nacional del Deporte. Sus planes y programas hacen parte del Plan Nacional del Deporte, la recreación y le educación física en los términos de la Ley 181 de 1995.
El Parágrafo del artículo en cita establece los niveles jerárquicos de los organismos deportivos del sector asociado. Así señala que forman parte del nivel municipal los Clubes Deportivos, Clubes Promotores y Clubes Profesionales; del nivel departamental, las Ligas Deportivas Departamentales, Asociaciones Deportivas Departamentales, Ligas y Asociaciones del Distrito Capital; y del nivel nacional el Comité Olímpico Colombiano y las Federaciones Deportivas Nacionales.
4.5. En el Capítulo V del título I del Decreto, como normas comunes a los organismos deportivos se prevé el reconocimiento deportivo, "que será otorgado, revocado, suspendido o renovado, según el caso por Coldeportes y los alcaldes a través de los entes deportivos municipales del Sistema Nacional del Deporte" (art. 18).
Este reconocimiento deportivo se concederá por el termino de dos (2) años y para su otorgamiento se requiere "acreditar entre otros requisitos, el cumplimiento de las disposiciones pertinentes de la Ley 181 de 1995 y del presente Decreto". También se prevé lo relativo a la cancelación del reconocimiento deportivo y al efecto se dispone que Coldeportes y los entes deportivos, suspenderán o revocarán el reconocimiento deportivo de los organismos deportivos cuando estos incumplan las normas legales o estatutarias que los regulan y según la gravedad de la infracción (art. 19).
También se dispone que de acuerdo con las políticas que fije Coldeportes, en desarrollo de los principios generales y los objetivos rectores de la Ley 181 de 1995, los organismos deportivos deberán concurrir de manera armónica y coordinada entre los distintos niveles jerárquicos del Sistema Nacional del Deporte para el ejercicio de sus funciones.
4.6. La ley determina la estructura de los organismos deportivos del sector asociado y dentro de ella prevé que como mínimo, debe existir en cada caso, un órgano de dirección a través de una Asamblea, un órgano de administración colegiado, un órgano de control mediante Revisoría Fiscal, un órgano de disciplina mediante un Tribunal Deportivo, Comisión Técnica y Comisión de Juzgamiento.
Cabe mencionar que la ley dispone un contenido mínimo para los estatutos de los organismos deportivos en el cual debe precisarse: 1) compromiso expreso de participación deportiva en los programas y actividades del deporte organizado y del Plan Nacional del Deporte, la recreación y educación física; 2) asegurar la participación democrática, de manera que se permita la afiliación a quienes acrediten el cumplimiento de los requisitos de ley y 3) garantizar el principio de mayorías para la adopción de las decisiones, sin perjuicio de lo que allí mismo se dispone sobre el voto ponderado.
Finalmente la ley en este capítulo dispone sobre las competencias para el otorgamiento de la personería jurídica de los organismos deportivos y prevé que "los clubes deportivos y promotores del nivel municipal solo están obligados a obtener personerías jurídicas y organizarse como corporaciones deportivas, para acceder a recursos públicos y en los demás eventos que expresamente la ley determine. Coldeportes otorgará la personería jurídica de los clubes con deportistas profesionales organizados como corporaciones o asociaciones" (art. 24).
4.7. El título IV del Decreto 1228 de 1995 como ya se expresó, versa sobre la inspección, vigilancia y control.
Al respecto, se señala que por delegación del Presidente de la República el Instituto Colombiano del Deporte -Coldeportes-, debe ser llamado a ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control de los organismos deportivos y demás entidades del Sistema Nacional del Deporte, "de acuerdo con las competencias que le otorga el presente Decreto, y con sujeción a lo dispuesto sobre el particular en la Ley 181 de 1995 y demás disposiciones legales".
En este capítulo el Decreto precisa quiénes son sujetos de las funciones de inspección vigilancia y control y el ámbito de dicha actividad. Así mismo señala que la inspección, vigilancia y control se ejercerá "Sobre los organismos deportivos, clubes deportivos profesionales que conforman el Sistema Nacional del Deporte en el nivel nacional y departamental, así como los entes deportivos departamentales, del Distrito Capital, distritales y municipales, para verificar que se ajusten en su formación y funcionamiento y en el cumplimiento de su objeto a las previsiones legales y estatutarias y en especial a las disposiciones que reglamentan el desarrollo del Sistema Nacional del Deporte y el Plan Nacional del Deporte, la Recreación y la Educación Física" (art. 36 numeral 1°). Sobre las instituciones de educación públicas y privadas, pero solo en relación con el cumplimiento de las obligaciones de la Ley 181 de 1995, les impone (numeral 2). Sobre las Cajas de Compensación Familiar y demás organismos integrantes del Sistema Nacional del Deporte, pertenecientes a otros sectores económicos y sociales y solo en los aspectos que se relacionen directamente con el desarrollo de las actividades a su cargo relativas al fomento, desarrollo y práctica del deporte, la recreación y el tiempo libre, respetando sus objetivos, régimen legal sistema financiero y autonomía administrativa. (numeral 3).
En el marco de las funciones de inspección y vigilancia se prevé que el director de Coldeportes "tendrá las siguientes atribuciones sobre los organismos que conforman el Sistema Nacional del Deporte". Entre esas funciones cabe destacar las siguientes: Otorgar, suspender y revocar la personería jurídica; otorgar, suspender, revocar y renovar el reconocimiento deportivo; aprobar sus estatutos, reformas y reglamentos; verificar que cumplan las disposiciones legales y estatutarias y que sus actividades estén dentro de su objeto social; resolver las impugnaciones de los actos y decisiones de los órganos de dirección y administración en los términos del Código Contencioso Administrativo; verificar que los entes deportivos departamentales, distritales y municipales den cumplimiento a los compromisos a su cargo, en relación con la participación en el diseño ejecución y cumplimiento del Plan Nacional del Deporte, la recreación y la educación física; y velar por la adecuada aplicación de los recursos que del presupuesto del Sistema Nacional del Deporte y demás rentas nacionales, se destinen a los organismos deportivos y a los entes deportivos departamentales, municipales y distritales (art. 6).
Se establece igualmente que en ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control el Director del Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, y las autoridades en las cuales se delegue esta función, previo el correspondiente proceso, podrán imponer a los organismos deportivos y a los miembros de sus órganos de administración y control, las sanciones de amonestación pública, multa hasta por cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes, suspensión o cancelación de la personería jurídica, suspensión o revocatoria del reconocimiento deportivo. Todo lo anterior, señala el artículo 38, "sin perjuicio de poner en conocimiento de las autoridades disciplinarias, administrativas, civiles o penales respectivas, las acciones u omisiones que por su competencia les corresponda adelantar, que se deriven de los hechos investigados".
4.8. El artículo 39 del Decreto, del que forma parte la disposición acusada, señala los medios conforme a los cuales se ejercerá la inspección vigilancia y control sobre los organismos deportivos.
Así se prevé que esta actividad se cumple mediante i) el requerimiento de informes cuando de oficio o por medio de denuncias se evidencien irregularidades en el desarrollo de sus actividades; ii) solicitud de información jurídica, financiera, administrativa y contable, relacionada con el objeto social y su desarrollo, y demás documentos que se requieran para el correcto ejercicio de las funciones de inspección; iii) realización de visitas de inspección, con el fin de comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales y estatutarias, cuyo control le compete y ordenar que se tomen las medias a que haya lugar, para subsanar las irregularidades que se hayan observado durante su práctica, e imponer las medidas correspondientes de acuerdo a lo dispuesto en el presente Decreto y demás disposiciones legales; iv) solicitud a la Federación Deportiva correspondiente, o al Comité Olímpico Colombiano, según el caso, de la suspensión de eventos deportivos, con participación de selecciones nacionales, u otro tipo de certámenes de la misma naturaleza, cuando a juicio del director de Coldeportes, no se den las condiciones mínimas para garantizar la seguridad de los participantes o espectadores y no permitan garantizar que los resultados de las competencias no se afectarán en forma extradeportiva; v) solicitud a las autoridades competentes de los organismos deportivos de cualquier nivel, de la suspensión temporal de los miembros de los órganos deportivos, administradores y de control, cuando medie investigación disciplinaria o penal y exista pliego de cargos o vinculación formal al respectivo proceso penal; vi) solicitud a los tribunales competentes deportivos, sobre la suspensión o el retiro del cargo, de los miembros de los organismos deportivos, cuando se establezca la violación grave de las normas legales, reglamentarias y estatutarias que lo rigen; vii) administración de los recursos nacionales con destino a los entes deportivos departamentales, del Distrito Capital, municipales y distritales, si las entidades territoriales no conforman en los plazos previstos en la Ley 181 de 1995 los entes en mención; viii) establecimiento de distintos mecanismos de coadministración en la gestión de los recursos nacionales, que de conformidad con la Ley 181 de 1995 se deban transferir a los entes deportivos, departamentales del Distrito Capital, municipales y distritales, cuando estos den a los recursos una destinación diferente a la prevista en el Plan Nacional del Deporte, la recreación, la educación física y promover las investigaciones ante las autoridades correspondientes.
Finalmente, el artículo 40 del título en estudio dispone que las decisiones del Director General del Instituto Colombiano del Deporte -Coldeportes- y de las demás autoridades delegadas, para el ejercicio de las funciones de inspección vigilancia y control, se adoptarán mediante resolución motivada que se notificará personalmente y contra ellas proceden los recursos previstos en el Código Contencioso Administrativo.
5. Las relaciones Estado - Organismos Deportivos, y de manera específica, las características, proyección y alcances del control, inspección y vigilancia constitucionalmente establecidos sobre las organizaciones deportivas.
5.1. La Constitución Política formula de manera explicita, una concepción sobre las actividades deportivas, recreativas y de aprovechamiento del tiempo libre, en armonía con la concepción del Estado Social de Derecho que allí mismo se postula.
En efecto, en el texto del artículo 52, tal como fue aprobado por la Asamblea Constitucional se reconoce el derecho de todas las personas a la recreación, a la práctica del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre y el deber del Estado de fomentar estas actividades y de inspeccionar las organizaciones deportivas "cuya estructura y propiedad deberán ser democráticas".
Posteriormente, mediante el Acto Legislativo número 02 de 2000 se complementó y aclaró la disposición inicial y se resaltó la función que dentro de la sociedad está llamado a cumplir el ejercicio del deporte en cualquiera de sus manifestaciones -recreativas, competitivas y autóctonas-: La formación integral de las personas, preservar y desarrollar una mejor salud en el ser humano. Así mismo la función de inspección sobre las organizaciones deportivas se reforzó con la atribución de las de vigilancia y control por parte del Estado y se proyectaron las mismas a las organizaciones recreativas.
Entonces, la disposición constitucional en la actualidad, significa:
Que todas las personas tienen derecho al ejercicio del deporte, a la recreación y al aprovechamiento del tiempo libre;
Que estas actividades, en cuanto tienen como finalidad la formación integral de las personas y preservar y desarrollar una mejor salud en el ser humano, se integran en los derechos a la educación y a la salud y entonces comparten la garantía y protección que a éstos son constitucionalmente debidos, entre ellos el de formar parte del gasto social.
Así las cosas, el deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre constituyen derechos para que el individuo desarrolle su vida dignamente de acuerdo con sus expectativas y decisiones y le abren espacios vitales al ser humano frente al Estado y a los particulare
.
Así mismo, en la medida en que las actividades deportivas y recreativas comportan usualmente derechos y deberes comunitarios que implica la observancia de normas mínimas de conducta deben ser objeto de intervención del Estado por cuanto el Estado no solo debe fomentar su ejercicio, sino porque la sociedad tiene un legítimo interés en que tal práctica se lleve a cabo de conformidad con los principios legales, de manera que con ella se alcancen objetivos educadores y socializadores
.
Entonces, la relación Estado – Persona, en el ámbito de las actividades deportivas, recreativas y de aprovechamiento del tiempo libre, tiene como eje central la consideración de ser su ejercicio "un derecho de todas las personas", que al propio tiempo ostenta la función de formarlas integralmente y preservar y desarrollar una mejor salud en el ser human
. Y la relación Estado - Organizaciones Deportivas y Recreativas, se desenvuelve en torno de, por una parte, las acciones de fomento y, por otra, de la inspección vigilancia y control, habida cuenta del papel que estas organizaciones están llamadas a cumplir en la sociedad como medios eficaces para la realización de los fines sociales y de los derechos constitucionales de las personas.
5.2. Como se explicó atrás -al exponer el panorama normativo sobre la acción de la sociedad y del Estado en el ámbito del deporte y los medios institucionales a través de los cuales ella se encauza dentro del marco constitucional-, los desarrollos legales correspondientes se plasman actualmente en la Ley 181 de 1995 y en el Decreto 1228 del mismo año. En estos ordenamientos se señalan precisamente, de una parte, el cauce de las actividades de fomento, y los recursos económicos destinados al efecto, comprendidos, a partir del Acto Legislativo 02 de 2000, en el concepto de gasto social del estad y, de otra, el régimen de la inspección, vigilancia y control, sobre las organizaciones privadas que gestionan el deporte asociado; este régimen definido en la Ley 181 y en el Decreto 1228 desde 1995, en los términos atrás analizados, adquirió un más fuerte sustento con la expedición del Acto Legislativo mencionado, que según se expresó, complementó la inspección inicialmente mencionada en la norma constitucional, con la vigilancia y el control.
La inspección, vigilancia y control que en ocasiones se asigna al Estado, configuran atribuciones de tipo administrativo, cuya regulación general corresponde al legislador (artículo 150, 8). En ocasiones el constituyente ha asignado dicha función de manera explícita al Presidente de la República como sucede en los casos previstos en los numerales 21 (inspección y vigilancia de la enseñanza); 24 (inspección, vigilancia y control sobre personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora o cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público y sobre entidades cooperativas y sociedades mercantiles); 26 (inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común).
Hay un caso en el que la Constitución indica que dichas actividades de control, inspección y vigilancia, aunque correspondan al Presidente de la República, se han de ejercer a través de una determinada dependencia estatal; así, el artículo 370 de la Constitución, señala que corresponde al Presidente ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, las funciones enunciadas.
También en ocasiones, la Constitución ha previsto la función, ya sea de inspección vigilancia o control, y dispone que ella corresponde al Estado sin señalar autoridad determinada; en esas circunstancias el legislador habrá de determinar la autoridad competente al efecto. (artículo 150 numeral 8).
En este punto es pertinente señalar, que si bien tanto en la Constitución como en la ley, se hace mención a la inspección, la vigilancia y el control, sin especificar sus particulares proyecciones y alcances, esas nociones no son siempre coincidentes, pues puede afirmarse, corresponden a grados diferentes de intervención del Estado en relación con las personas que desarrollan las actividades que se someten a dicha acción del Estado. Mientras que en algunos casos dichas acciones recaen, primordialmente, sobre documentos, papeles de la entidad, con el fin de establecer una legalidad formal, es decir, que dichos documentos y papeles reflejan actos que se han cumplido de conformidad con lo descrito en la ley, en otros, se encuentran primordialmente dirigidas a constatar el cumplimiento de las finalidades de la entidad; en fin, en ocasiones abarcan también la posibilidad de que se den directrices a la entidad sujeta a la intervención estatal.
En ese orden de ideas, la ley al regular ya sea la inspección o la vigilancia, o el control o todas estas modalidades de intervención, en cada caso, deberá determinar sus objetivos los cuales se habrán de encaminar a resguardar el cumplimiento de las actividades a cargo de una determinada entidad, de acuerdo con los fines propios de ésta, por cuanto el cumplimiento de los mismos interesa a la sociedad en su conjunt. Igualmente deberá el legislador precisar los medios a través de los cuales ha de realizarse la intervención, esto es, las atribuciones de vigilancia, inspección y control.
Por lo demás, en el análisis de la intervención del Estado mediante la inspección, la vigilancia y el control, habrá de considerarse que estos mecanismos hallan sus límites en la necesidad de asegurar el cumplimiento de los fines de la entidad (principio de especialidad) y en la autonomía que le sea propia, conforme a sus características institucionales y régimen aplicabl.
En armonía con lo anteriormente expuesto, para el caso sometido a la decisión de la Corte, cabe puntualizar que la inspección, vigilancia y control, con las finalidades constitucionales expresadas, deben considerar y preservar la autonomía de las organizaciones deportivas, pero que dicha autonomía institucional no puede erigirse en obstáculo para la protección y realización de los derechos fundamentales de quienes ejercitan el deporte, sino por el contrario, en instrumento especialmente eficaz de protección y realización de aquellos, como reiteradamente ha puesto de presente esta Corporación
.
6. El análisis de los cargos.
Ya se ha señalado que el cargo central de la demanda gira en torno del carácter desproporcionado de la medida prevista en la norma acusada, lo que a juicio del demandante, genera agravio a los principios constitucionales que tutelan el derecho a la libertad personal (debido proceso), al libre desarrollo de la personalidad y al trabajo, pues priva al miembro de los organismos deportivos del ejercicio de una actividad lícita, de la cual bien pude derivar salario para su sustento y el de los suyos sin que medie decisión definitiva, ya sea dentro del proceso penal o en el proceso disciplinario.
6.1. No obstante, de manera previa, debe la Corte ocuparse de analizar el planteamiento formulado por el Señor Procurador en su concepto, cuando señala que si bien es cierto, que la medida de suspensión del cargo prevista en la norma acusada es constitucional, en cuanto a su finalidad (garantizar la buena marcha y la continuidad de la función pública sin que con ello se afecte el empleo ni se atente contra la honra ni el derecho a la libertad ni el debido proceso del investigado), es también cierto, a su juicio, que la medida establecida por la norma demandada adolece de falta de reglamentación pues no "contempla la posibilidad de que en caso de resultar absuelto el funcionario, este sea reintegrado al servicio y se le reconozca lo dejado de percibir durante el tiempo de duración de la medida en estudio así como el término de ésta".
Para el Señor Procurador General, la regulación misma del mecanismo de suspensión establecido por el artículo impugnado no se adecúa al sentido de la figura de suspensión provisional en un cargo, pues se torna en una medida absolutamente discrecional, toda vez que: i) no señala su procedencia respecto de la clase de falta pues ha debido decirse que solo proceden contra faltas consideradas gravísimas, ii) no regula lo inherente a la autoridad que tiene la potestad de tomarla, iii) en derecho disciplinario se prevé el reintegro del suspendido al cargo y el reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir durante el periodo de suspensión, cuando expira el término máximo de suspensión, o se absuelva al investigado, o la sanción no es la separación del cargo, situación que tampoco está reglada en el precepto en tela de juicio.
Sobre el particular la Corte, ha de destacar que en el presente supuesto no se está propiamente en el ámbito del proceso disciplinario; por ello, el análisis de la medida prevista en la disposición acusada debe enmarcarse en el contexto de la inspección, vigilancia y control regulados tanto por la Ley 181 de 1995 como por el Decreto 1228 del mismo año, en armonía con las previsiones constitucionales ya estudiadas, del artículo 52 de la Carta y en ese orden de ideas, si bien el proceso disciplinario puede ser un referente de análisis, es lo cierto, que hay aspectos específicos que deben resolverse en el ámbito propio de la regulación de la medida demandada.
Ahora bien, en ese orden de ideas es lo cierto, que a juicio de la Corte, sí se cumplen los requisitos de precisión que echa de menos el Señor Procurador. En efecto, el decreto 1228 de 1995 (título V conforme se analizó) en consonancia con las disposiciones constitucionales (Artículo 52) prevé que: i) los titulares de tales instrumentos de intervención son el Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes y las otras entidades en las cuales se delegue la función; ii) que la solicitud debe hacerse ante "las autoridades competentes de los organismos deportivos de cualquier nivel"; iii) la suspensión es temporal, lo que debe entenderse referido al tiempo en que dure la investigación disciplinaria o penal correspondiente. En fin puede agregarse que la mencionada suspensión en el contexto normativo donde está llamada a operar, habida cuenta de las características y efectos ya analizados, no configura una sanción ni una medida cautelar.
6.2. En cuanto al cargo central propuesto por el demandante, es necesario determinar, si, como él mismo lo plantea, respecto de la medida prevista en la norma demandada existen o no las debidas razonabilidad y proporcionalidad.
6.2.1. Debe considerar la Corte que la medida de solicitar la suspensión temporal de los miembros de los órganos directivos, administradores y de control, se fundamenta en la necesidad de asegurar el correcto funcionamiento de esos órganos, dentro de una determinada organización deportiva sujeta a inspección y vigilancia y control por parte del Estado. Medida de intervención, que como ya se expresó atrás, no solo busca el funcionamiento correcto de una determinada organización deportiva sino ante todo, garantizar a través de ella la efectividad de derechos constitucionales de las personas, que como lo ha señalado esta Corte, ostentan la calidad de derechos fundamentales. Al fin y al cabo "los organismos del sector asociado" se prevén y deben establecerse, organizarse y funcionar para asegurar el derecho de "todos" a la practica del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre.
6.2.2. Entonces, el juicio correspondiente deberá tener en cuenta las finalidades que se buscan proteger con la inspección vigilancia y control y el balance (equilibrio), con los derechos de la persona que es objeto de investigación disciplinaria o penal, cuando exista pliego de cargos o vinculación formal al respectivo proceso penal.
Así las cosas, es pertinente preguntarse si resulta desproporcionado en el grado calificado por el demandante, que la disposición acusada prevea que las autoridades titulares de la inspección, vigilancia y control sobre los organismos deportivos, soliciten la suspensión transitoria del miembro de organismo de dirección, administración y control de aquellos, cuando medie investigación disciplinaria o penal y exista pliego de cargos o vinculación formal al respectivo proceso.
Es cierto, como lo afirma el demandante, que en tales casos no ha mediado una decisión sobre responsabilidad disciplinaria o penal. Pero teniendo en cuenta las finalidades de protección y garantía de los derechos a la salud, a la educación de los niños y jóvenes practicantes y cercanos a las actividades deportivas, a juicio de la Corte, la medida prevista en la norma acusada no resulta manifiestamente desproporcionada, bien entendido es que la autoridad de inspección, vigilancia y control no está llamada a adoptarla directamente -supuesto que desconocería la condición jurídica del organismo deportivo-, sino tan solo la "solicita," cuando se dan las circunstancias objetivas que menciona la norma, quedando al organismo deportivo competente el estudio y decisión sobre ella. Y naturalmente que en el procedimiento correspondiente deben observarse todos los principios y reglas constitucionales pertinentes; al efecto, el artículo 20 del Decreto 1228 de 1995 dispone que los actos que se expidan en ejercicio de las atribuciones de inspección, vigilancia y control de los organismos deportivos deben ser motivados y están sujetos al procedimiento y recursos previstos en el Código Contencioso Administrativo.
6.2.3. El demandante afirma que la disposición acusada, al prever que basta la existencia de investigación disciplinaria o penal para que se solicite la suspensión temporal, afecta en forma desproporcionada los derechos de las personas al desarrollo libre de la personalidad y al trabajo, pues impide que la persona continúe desempeñando una actividad, que en ejercicio de su autonomía de voluntad escogió y de la cual normalmente deriva el sustento personal y de su familia.
Establecido que la finalidad perseguida con la medida prevista es constitucionalmente loable (útil y necesaria, según reconoce el demandante) y que con ella no se afecta la autonomía constitucionalmente protegida de los organismos deportivos del sector asociado (pues la decisión de suspensión corresponde a ellos y no les es impuesta por el titular de las funciones de inspección, vigilancia y control), es necesario determinar si la circunstancia de que la ley autorice la formulación de la suspensión, cuando medie la existencia de la investigación disciplinaria o penal, siempre y cuando exista pliego de cargos en el proceso disciplinario, o vinculación formal en el proceso penal, resulta violatoria de los derechos invocados por el demandante, estos son el derecho a la libertad, al libre desarrollo de la personalidad y el derecho al trabajo, vale decir a elegir precisamente oficio o actividad lícita como resulta ser la de actuar como "miembro de los órganos directivos, administradores y de control" de los organismos deportivos de cualquier nivel.
Al respecto, baste recordar que tales derechos fundamentales, como todo derecho constitucionalmente reconocido y garantizado, no es absoluto y que pueden ser limitados por los derechos de los demás y por el orden jurídico. En ese sentido encuentra la Corte que bien puede la ley establecer condiciones especiales para el acceso y permanencia en los cargos de dirección, administración y control de los organismos deportivos y en especial de los del deporte asociado, habida cuenta de los intereses superiores encomendados a esos organismos, que como ya se expresó, tocan con finalidades de protección y garantía de los derechos a la salud, a la educación de los niños y jóvenes practicantes y cercanos a las actividades deportivas.
En ese orden de ideas cabría preguntar, en sentido contrario al planteamiento formulado por el demandante, si lo constitucionalmente proporcionado sería que las autoridades de inspección, vigilancia y control tuvieran que aguardar hasta el pronunciamiento definitivo por parte de las autoridades disciplinarias o penales, para tomar la medida prevista en la disposición acusada y solicitar a las autoridades deportivas competentes la suspensión correspondiente en los términos ya expresados. Habría que responder que en tal evento la medida protectora de los intereses superiores del deporte y de sus practicantes resultaría totalmente inocua, pues no permitiría la preservación de aquellos en aras de proteger preponderantemente derechos que -como los invocados por el demandante-, sus titulares pueden preservar y hacer efectivos dentro del correspondiente proceso, disciplinario o penal, el que de concluir mediante decisiones exonerativas, hará viable el restablecimiento de los derechos conculcados o el equivalente resarcimiento.
En cuanto a la afectación de la regla conforme a la cual "toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable", es claro que la medida prevista en la disposición acusada no tiene la incidencia que pretende proyectar el actor, por cuanto la solicitud de suspensión en el cargo por parte de la autoridad titular de la inspección y vigilancia, no tiene carácter sancionatorio ni comporta un juicio sobre la conducta de la persona, sino la constatación de un hecho objetivo, que puede llegar a afectar el buen funcionamiento del organismo deportivo, el cual, habida cuenta de los altos interés sociales confiados, según se expresó, ha merecido la especial protección del ordenamiento jurídico.
Además se reitera, la solicitud formulada por la autoridad de inspección y vigilancia, no equivale a orden o a la decisión misma de suspensión; ésta compete a los órganos de dirección del organismo directivo y se diferencia de manera nítida de la medida de suspensión que dentro de un proceso disciplinario o sancionatorio cabría aplicar, pues en este último la legitimidad de la medida se funda en la necesidad de que no se interfiera por el investigado, la investigación misma.
En consecuencia, la Corte considera que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar y así lo declarará en la parte resolutiva de esta providencia reconociendo la constitucionalidad del artículo 39, numeral 5, del Decreto 1228 de 1995 frente a los cargos estudiados.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el numeral 5 del artículo 39 del Decreto 1228 de 1995 por los cargos analizados en la presente providencia.
La amplia competencia del legislador en esta materia lleva consigo la facultad de modificar adscripciones o vinculaciones a entidades, si así lo determinan las circunstancias. Es decir, si una entidad se encuentra vinculada o adscrita a un determinado organismo, esta circunstancia no impide que pueda ser vinculado a otro, siempre y cuando se den los elementos de afinidad con el nuevo organismo.
COLABORACION ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL ESTADO
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Adscripción de entidad a Ministerio
Dentro de la competencia del legislador de determinar la estructura de la administración, se encuentra la de adscribir una entidad nacional en un Ministerio con el que guarde afinidad, salvo que existiere disposición constitucional que indique a cuál debe adscribirse o vincularse; que la decisión de adscripción no implica que el órgano adscrito deba permanecer a perpetuidad en el órgano al que se adscribe y, que decisiones tanto de vincular o de adscribir una entidad a otra, es el resultado del debido entendimiento del artículo 113 de la Carta en lo que concierne a las funciones separadas de los órganos del Estado pero con la colaboración armónica, encaminada a lograr sus fines.
DEPORTE Y CULTURA-Amplitud conceptual
MINISTERIO DE CULTURA-Nuevos objetivos y funciones
DERECHO A LA RECREACION, A LA PRACTICA DEL DEPORTE Y APROVECHAMIENTO DEL TIEMPO LIBRE-Alcance
DEPORTE Y RECREACION COMO GASTO PUBLICO SOCIAL-No impide adscripción a Ministerio
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia sobre aspectos de conveniencia
MINISTERIO DE CULTURA-Adscripción de Coldeportes/INSTITUTO COLOMBIANO DEL DEPORTE-Adscripción a Ministerio
Referencia: expediente D-4767
Demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 1; 2 inciso primero y numeral 7; artículo 4, numeral 3; artículo 6, numerales 7 y 8; artículo 7, numerales 2 y 4; artículo 9, numerales 6 y 8; y artículo 24 del Decreto ley 1746 de 2003 “por el cual se determinan los objetivos y estructura orgánica del Ministerio de Cultura y se dictan otras disposiciones”; y, contra el Decreto 1748 de 2003 “por el cual se modifica la integración del Consejo Directivo del Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes”, en su totalidad.
Actora : María Isabel Urrutia Ocoro
Magistrado ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de enero de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, la ciudadana María Isabel Urrutia Ocoro demandó parcialmente los artículos 1; 2 inciso primero y numeral 7; artículo 4, numeral 3; artículo 6, numerales 7 y 8; artículo 7, numerales 2 y 4; artículo 9, numerales 6 y 8; y el artículo 24 del Decreto ley 1746 de 2003 “por el cual se determinan los objetivos y estructura orgánica del Ministerio de Cultura y se dictan otras disposiciones”; y, contra el Decreto 1748 de 2003 “por el cual se modifica la integración del Consejo Directivo del Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes”, en su totalidad.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS.
A continuación, se transcribe el texto de las disposiciones acusadas. Los Decretos se tomaron del Diario Oficial Nros. 45229 del 25 de junio de 2003. Se subrayan las expresiones demandadas.
DECRETO NUMERO 1746 DE 2003
(junio 25)
por el cual se determinan los objetivos y estructura orgánica del Ministerio de Cultura y se dictan otras disposiciones.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los literales b), c) y g) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, y
CONSIDERANDO:
Que la Ley 790 de 2002, en los literales b), c) y g) del artículo 16, facultó al Presidente de la República para determinar los objetivos y la estructura orgánica de los Ministerios, para reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la administración pública nacional y para determinar la adscripción de las entidades públicas nacionales descentralizadas;
Que con el fin de racionalizar la organización y funcionamiento de la Administración Pública es pertinente adscribir al Ministerio de Cultura los Institutos Colombiano del Deporte, Coldeportes, y Caro y Cuervo, teniendo en cuenta la coherencia con los objetivos y funciones generales del Ministerio;
Que el Deporte en sus distintas manifestaciones hace parte de la identidad nacional y de los valores culturales de la Nación, en consecuencia hace parte de la cultura nacional,
DECRETA:
Artículo 1º. Objetivos. El Ministerio de Cultura tendrá como objetivos formular, coordinar, ejecutar y vigilar la política del Estado en matera cultural, deportiva, recreativa y de aprovechamiento del tiempo libre, de modo coherente con los planes de desarrollo, con los principios fundamentales y de participación contemplados en la Constitución Política y en la ley y le corresponde formular y adoptar políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo a su cargo.
Artículo 2º. Funciones generales. Son funciones generales del Ministerio de Cultura además de las dispuestas en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y de las atribuciones específicas dispuestas en la Ley 181 de 1995, salvo lo relacionado con los currículos del área de educación física y la Ley 397 de 1997, las siguientes:
(...)
7. Diseñar las políticas, dirigir y promover el fomento, desarrollo y práctica del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre.
Artículo 4º. Integración del Sector Administrativo de Cultura. El Sector Administrativo de Cultura está integrado por el Ministerio de Cultura y sus entidades adscritas y vinculadas.
Son entidades adscritas al Ministerio de Cultura las siguientes:
Establecimientos Públicos
(...)
3. Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes.
Artículo 6º. Despacho del Ministro. Son funciones del Despacho del Ministro, además de las establecidas en la Constitución Política de Colombia, las leyes y reglamentos, las que a continuación se describen:
7. Representar al Gobierno Nacional en la ejecución de tratados y convenios internacionales sobre la cultura y el deporte, de acuerdo con las normas legales sobre la materia.
8. Dirigir y coordinar el Sistema Nacional de Cultura y el Sistema Nacional del Deporte con el fin de asegurar la adopción y ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos en relación con la naturaleza de los mismos.
Artículo 7º. Oficina Asesora Jurídica. Son funciones de la Oficina Asesora Jurídica, las siguientes:
2. Conceptuar sobre los asuntos jurídicos relacionados con el sector de cultura y deporte.
4. Evaluar el cumplimiento de las normas relativas al sector de cultura y deporte y presentar las propuestas de modificación o actualización que se requieran.
Artículo 9º. Despacho del Viceministro. Además de las funciones establecidas en la ley, son funciones del Despacho del Viceministro, las siguientes:
6. Asistir al Ministro en la fijación de las políticas culturales, deportivas, recreativas y de aprovechamiento del tiempo libre en el ámbito internacional y coordinar las actividades o gestiones interinstitucionales y, en general, las que deban adelantarse en el campo internacional.
8. Coordinar las acciones necesarias para el acceso del ministerio a la cooperación internacional en temas culturales, deportivos, recreativos y de aprovechamiento del tiempo libre.
Artículo 24. Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes. Adscríbese al Ministerio de Cultura el Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, creado por el Decreto 2743 de 1968 y reorganizado por la Ley 181 de 1995, como un establecimiento público del orden nacional.
Parágrafo 1°. Reasígnanse al Ministerio de Educación Nacional las funciones de dirigir las actividades de la Escuela Nacional del Deporte, ejercer el control de gestión pertinente y ordenar el gasto de la Escuela Nacional del Deporte; de conformidad con lo previsto en los artículos 1° y 25 del Decreto 3115 de 1984, en el numeral 14 del artículo 5° y en el numeral 15 del artículo 18 del Decreto 1082 de 1986 y en el numeral 14 del artículo 6° del Decreto 215 de 2000 y en concordancia con el artículo 83 de la Ley 181 de 1995 y el artículo 25 del Decreto Ley 1228 de 1995.
En consecuencia, adscríbese al Ministerio de Educación Nacional la Escuela Nacional del Deporte, como Unidad Administrativa Especial sin personería jurídica, con autonomía administrativa y con el patrimonio establecido en el Decreto 3115 de 1984.
(...)
DECRETO NUMERO 1748 DE 2003
(junio 25)
por el cual se modifica la integración del Consejo Directivo del Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confieren el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, y
CONSIDERANDO:
Que la adscripción del Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, al Ministerio de Cultura forma parte de la reorganización del sector cultural, incorporando a este la política del deporte;
Que en desarrollo de la descentralización administrativa como forma de organización del Estado y para el fortalecimiento de esta, se hace necesario modificar la conformación del Consejo Directivo del Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes,
DECRETA:
Artículo 1°. Integración del Consejo Directivo del Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes. El Consejo Directivo del Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, estará integrado por:
1. El Ministro de Cultura, quien la presidirá o su delegado.
2. El Ministro de Educación Nacional o su delegado.
3. El Ministro de la Protección Social o su delegado.
4. El Presidente del Comité Olímpico Colombiano o su delegado.
5. El Presidente del Comité Paraolímpico Colombiano o su delegado.
6. Un alcalde, designado por la Federación Colombiana de Municipios.
7. Un gobernador, designado por la Confederación de Gobernadores.
8. Un representante de las entidades sin ánimo de lucro dedicadas a la recreación, al aprovechamiento del tiempo libre y la educación extraescolar designado de acuerdo con el reglamento que al respecto expida el Gobierno Nacional.
9. Un representante de las Asociaciones de Profesionales de Educación Física, legalmente reconocidas, de acuerdo con el reglamento que expida el Gobierno Nacional.
Parágrafo 1°. El Director del Instituto Colombiano del Deporte formará parte del Consejo Directivo, con derecho a voz pero sin voto.
Parágrafo 2°. La Secretaría Técnica del Consejo Directivo estará a cargo del Secretario General del Instituto Colombiano del Deporte.
Artículo 2°. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
III. LA DEMANDA.
La actora considera que estas disposiciones violan los artículos 4 y 52 de la Constitución. Menciona, también como vulnerada la ley de facultades y otras normas legales. Sin embargo, el cargo principal radica en el hecho de que se hubiere adscrito Coldeportes al Ministerio de Cultura, lo que estima violatorio del artículo 52 de la Carta. Al concepto de violación se le dará el siguiente orden, con el fin de facilitar la exposición de los cargos :
a) Si la Constitución es norma de normas, como lo establece el artículo 4, las disposiciones demandadas violan flagrantemente el artículo 52 de la Constitución, toda vez que mediante el Acto Legislativo 02 de 2000 se declaró que “el deporte forma parte de la educación y constituye gasto público social”. Esta condición no la comparte la cultura, pues, no obstante que el artículo 70 de la Carta menciona de manera general que el deporte está relacionado con la cultura, la educación y la salud “no es contundente como la norma específica que desarrolla el derecho a la práctica del deporte, que por demás es norma especial y de prioritaria aplicación. Por ello, adscribir Coldeportes al Ministerio de Cultura, cuestiona incluso el impuesto del 4% a la telefonía celular con destino al deporte, establecido en el parágrafo 2 del artículo 35 de la Ley 788 de 2002”. (fl. 6)
Recuerda que la Corte Constitucional mediante la sentencia C-317 de 1998, declaró inexequible el denominado Iva Turístico (numeral 1 del artículo 75 de la Ley 181 de 1995), al considerar que violaba el artículo 359 de la Carta, ya que contenía una renta nacional de destinación específica a favor de Coldeportes, que desarrolla una actividad que, en ese momento, no constituía gasto social.
Afirma que el anterior texto del artículo 52 de la Carta era bastante parecido al artículo 70 de la Constitución, razón por la que hubo de reformarse el 52, para que en adelante “el deporte se convirtiera en un derecho fundamental como parte de la educación, pero que además su gasto fuera público social. Si tal cambio constitucional no se hubiera operado, tampoco se habría podido establecer el incremento de los cuatro puntos del Iva a la telefonía celular con destino al deporte.” (fl. 7)
Es decir, como quedó actualmente redactado el artículo 52 de la Carta, está superado el tema en torno a que el deporte no constituía gasto público social, y ahora, la educación y el deporte tienen el mismo régimen, lo que no ocurre con la cultura, que no constituye gasto público social. Esta reforma implica que al deporte se le aplicaran los mismos principios que rigen para la educación, en cuanto a derecho, servicio público, gasto público social y de obligatoria prestación por el Estado.
En consecuencia, las actividades que desarrolle Coldeportes son gasto público social y si ha de ser adscrito a algún sector con los que se relaciona, debe ser con el Ministerio de Educación Nacional o de la Protección Social, cuyos gastos son, de acuerdo con la Constitución y la ley orgánica de presupuesto, gasto público social.
También analiza la actora el contenido de los artículos 52, 67 y 70 de la Carta, mediante un cuadro comparativo. (fl. 9)
Señala que esta adscripción de Coldeportes al Ministerio de Cultura no es indiferente, pues no es lo mismo estar en el puesto 9 que en el 13, según el orden de precedencia de los Ministerios establecido en el artículo 7 de la Ley 790 de 2002.
Acepta que los artículos 67 y 70 de la Carta establecen que mediante la educación se tiene acceso a la cultura, pero, ni remotamente se dice en ellos que la educación se “refunda” en la cultura. Además, la educación es un derecho del Estado y frente a la cultura, el Estado apenas tiene el deber de promoción y fomento.
De otro lado, pone de presente la demandante que el presupuesto de Coldeportes supera el del Ministerio de Cultura, y tales recursos no se pueden confundir con otras destinaciones, por importantes que ellas sean. Además se va a generar un gran desorden institucional, que obligará a reformar toda la legislación deportiva vigente.
Afirma que hacer el cambio de adscripción con base en el artículo 70 de la Constitución implica que lo relacionado con el deporte compete a dos Ministerios, el de Educación, para el deporte contemplado en las asignaturas de educación física, y el del Ministerio de Cultura encargado del deporte : el competitivo, de alto rendimiento, extraescolar, campesino, etc. Sin embargo, esta división no está contemplada en el artículo 52 de la Carta.
De otro lado, considera que no hay necesidad de adelantar la discusión sobre si el deporte es o no cultura, pues el artículo 52 deja saldada la discusión, ya que la base no se encuentra en el artículo 70 de la Carta.
b) En cuanto a los cargos referidos a la vulneración de algunas disposiciones legales, explica lo siguiente la demandante.
Primero se refiere a la Escuela Nacional del Deporte y al Plan Decenal de Educación 1996-2005. Alude a la Ley 115 de 1994, Ley General de Educación, sobre al estrecha relación entre la educación y el deporte. Se pregunta si la reforma tributaria que incluyó los cuatro puntos adicionales al impuesto de la telefonía celular fue la razón que animó la adscripción de Coldeportes al Ministerio de Cultura. Esto sería lamentable para el deporte colombiano, su futuro y el de sus deportistas.
Afirma que con el cambio de adscripción se vulneran disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto que es la contentiva del Plan Nacional de Desarrollo. La Ley Orgánica no puede ser reformada por una ley ordinaria y mucho menos por un decreto ley. En esta ley el deporte está junto con la educación, en el capítulo equidad social y gasto social y no en el de seguridad democrática que es donde se incluyó a la cultura.
c) En cuanto a la violación de la ley de facultades, Ley 790 de 2002, literal a) del artículo 1º, el cargo lo explica en el hecho de que en esta Ley se establece que los decretos leyes que se expidan deberán encaminarse a subsanar problemas de duplicidad de funciones y de colisión de competencias entre entidades. Sin embargo, este propósito no se cumple con esta adscripción de Coldeportes al Ministerio de Cultura, pues hay clara duplicidad de funciones respecto del deporte en cabeza de los Ministerios de Educación y Cultura. Es decir, se desconoce la ley de facultades, y el cambio de adscripción constituye un abuso de las facultades extraordinarias, pues si bien el literal g) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 otorga facultades extraordinarias al Ejecutivo para “determinar la adscripción o la vinculación de las entidades públicas nacionales descentralizadas”, esta facultad no implica que pueda cambiar la adscripción de Coldeportes, pues encuentra obstáculo en el artículo 52 de la Constitución y en la propia ley del Plan Nacional de Desarrollo.
La actora sintetiza los cargos así :
“- El cambio de adscripción de Coldeportes viola la Constitución en su artículo 52, lo mismo que la ley del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 790 del 2002 y las Leyes 715, 60 y 115, pues qué sentido tiene cambiar la adscripción de Coldeportes si el MEN mantiene su obligación con respecto a la educación física y el deporte escolar y universitario.
- Se desconoce el carácter de derecho, de gasto público social y de servicio público que tiene una función social respecto al deporte y se lo quiere colocar simplemente en la categoría de deber del Estado. muy distinto a un derecho del que son titulares todos los colombianos.
- Se sigue pensando el deporte más como cemento, ladrillo y asfalto, que como una actividad en donde su centralidad se halla en el deportista, su formación y apoyo integral.
- Los recursos para los deportistas sigue dando vueltas y trámites engorrosos que no se entienden. En ello falta claridad y compromiso. Ojalá que los recursos adicionales para el deporte no estén animando este cambio institucional y que al final, al deporte y a los deportistas se les destinen menos recursos. ¿De dónde acá, el deporte devino tan atractivo?
- Finalmente el cambio de adscripción de Coldeportes, indica que orgánica y funcionalmente existirán dos ministerios con competencias en relación con la educación. El ministerio de Educación en cuanto al deporte escolar, universitario y la educación física, y el ministerio de Cultura encargado del deporte que constitucionalmente hace parte de la educación.” (fl. 23)
IV. INTERVENCIONES.
Intervinieron el Ministerio del Interior y de Justicia, a través de la doctora Ana Lucía Gutiérrez Guingue; el Ministerio de Cultura, a través de la doctora Janeth Bustos Salgar; y el Ministerio de Educación Nacional, a través de la doctora Julia Betancourt Gutiérrez, solicitando que la Corte declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Las razones de cada interviniente se resumen así :
a) Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia. Analiza el cargo desde los siguientes tres aspectos : 1) el deporte como parte de la educación; 2) el deporte y la recreación como gasto público social; y, 3) la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Sobre el primer punto : el deporte como parte de la educación, considera que el artículo 52 de la Carta al postular que la recreación y el deporte “forman parte de la educación”, consagra un postulado eminentemente filosófico, perteneciente a la cultura occidental, según el cual, la formación del cuerpo con la formación del espíritu son los dos elementos básicos de la pedagogía, concebida como actividad cultural de la humanidad. Este postulado armoniza con el contenido del artículo 70 de la Constitución, que obliga al Estado a localizar el deporte y la recreación dentro del aparato administrativo que orienta el sector de la educación. Manifiesta que al contrario de lo que sostiene la demandante, el artículo 52 de la Carta no establece reglas de naturaleza organizacional, materia que en la Constitución se regula por otros preceptos. Señala que sin perjuicio de que el deporte y la recreación formen parte de la educación, entendidos como derechos constitucionales y funciones del Estado, el Estado cumple con sus deberes adaptando su organización de conformidad con los criterios de orden técnico y político que considere más eficientes y racionales para la prestación del servicio.
Respecto del segundo punto : el deporte y la recreación constituyen gasto público social, señala la interviniente que el hecho de que Coldeportes se encuentre ubicado en uno u otro sector de la Administración Pública es indiferente para los efectos del régimen constitucional del deporte y la recreación. Agrega que el texto del artículo 52 de la Carta “en su sentido puramente literario o gramatical, así como en su sentido teleológico, permite inferir, en primer lugar, que el objeto constitucionalmente tutelado no es Coldeportes sino las actividades humanas del deporte y la recreación. En segundo lugar, que la localización de Coldeportes en los organismos del Estado deja inalterable la plenitud de los derechos y funciones constitucionales establecidos en el artículo 52. En tercer lugar, que las inversiones del Estado en el deporte y la recreación bajo la consideración de que constituyen gasto público social, en nada se afectan, porque la Constitución no sometió esta regla a la imaginaria condición de que Coldeportes debía permanecer adscrito al Ministerio de Educación Nacional, ni a que Coldeportes debía quedar atado al Sector de la Educación.” (fls. 138 y 139)
Afirma que las inversiones del Estado en el deporte continuarán obedeciendo al concepto de gasto público social, aunque Coldeportes entre a la esfera del Ministerio de Cultura.
Resalta algunos argumentos de la demanda, que considera exagerados e inexactos, y que carecen de relevancia constitucional, tales como el orden de precedencia de los Ministerios; el presupuesto de Coldeportes superior al del Ministerio de Cultura; entre otros.
Pide que se declaren las disposiciones demandadas exequibles.
b) Intervención del Ministerio de Cultura. Examina primero el Decreto 1746 de 2003, para señalar que el mismo obedece a lo ordenado en la Ley 790 del 27 de noviembre de 2002, que otorga facultades al Presidente de la República, en el artículo 16, literales b, c y g, y que el Presidente sí estaba facultado para reasignar funciones y competencias en materia deportiva, recreativa y de aprovechamiento del tiempo libre al Ministerio de Cultura, y determinar la adscripción de Coldeportes a este Ministerio. Además, la Administración Pública es un sistema integrado, en el que todos los que lo conforman se encuentran relacionados entre sí y contribuyen al mismo objeto, que es el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. Por ello, independiente de las reformas que sufra el sistema, éste seguirá cumpliendo con el objeto que le corresponde.
De allí que el deporte continúa siendo un derecho de los colombianos, que goza de especial protección del Estado por disposición constitucional y legal, siendo indiferente la denominación o adscripción de los entes a los que se les ha confiado la efectividad del derecho.
Pone de presente que el deporte no es realmente un asunto exclusivo de la educación, como tampoco lo es de la cultura, ni de la salud, porque tiene de los tres, y a cualquiera podría estar adscrito. Esto explica el contenido del artículo 1º del Decreto 1746 de 2003, sobre los objetivos del Ministerio de Cultura.
Manifiesta que las funciones encomendadas al Ministerio de Cultura y a sus dependencias en relación con el deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre son las que corresponden a todo Ministerio, de acuerdo con el sector que se le confía.
Además, los aspectos educativos del deporte se mantienen en el Ministerio de Educación Nacional, en cuanto a los currículos del área de educación física, y la Escuela Nacional del Deporte ha sido adscrita al Ministerio como Unidad Administrativa Especial, es decir, que ya no forma parte de Coldeportes, lo que le da mejor coherencia.
Afirma que no es cierto que deporte y la recreación dejen de ser gasto público social con esta adscripción, porque el deporte en sus aspectos educativos no sufre modificación alguna. Presupuestalmente, el deporte es y seguirá siendo gasto público social y este mandato constitucional no ha sido modificado con la expedición de los Decretos 1746 y 1748 de 2003. Y si bien el artículo 25 del Decreto 1746 de 2003 se refiere al tema presupuestal, es sólo para efectos de registro de la información.
La interviniente se refiere al concepto de gasto público social contenido en la Ley 179 de 1994, artículo 17, y al hecho de que los recursos del Iva provenientes de telefonía celular con destino al deporte no se afectan con el cambio de adscripción. Hace referencia, también, al contenido del artículo 71 de la Carta, como beneficioso para el deporte.
Pone de presente que la Ley 812 de 2003 da mayor claridad al punto de los recursos, por lo que no puede afirmarse que la reestructuración adelantada hubiera “desarticulado” al deporte.
De acuerdo con estas explicaciones, la interviniente considera que los Decretos 1746, en los preceptos demandados, y el 1748 de 2003 no violan el artículo 52 de la Constitución, ni desconoce el artículo 4º de la misma.
Acompañó copia de los apartes pertinentes del Estudio Técnico sobre la reestructuración del Ministerio de Cultura. Documento que obra a folios 179 a 206.
c) intervención del Ministerio de Educación Nacional. Los argumentos de esta intervención son semejantes a la del Ministerio de Cultura, en el sentido de que carecen de fundamento los cargos de esta demanda, ya que los Decretos acusados no violan el artículo 52 de la Constitución. La adscripción de Coldeportes al Ministerio de Cultura no quita su objeto ni su esencia, ni mucho menos afecta su parte presupuestal. En el Ministerio de Educación continúan el aspecto curricular del deporte y prueba de ello es que la Escuela Nacional de Deporte, que antes estaba adscrita a Coldeportes, sigue vinculada al Ministerio de Educación, que continuará ejerciendo la función de implementación y fomento de la educación física para contribuir a la formación integral de la persona.
Menciona que si el ejercicio del deporte fuera exclusivo del sector educativo, los constituyentes así lo habrían expresado y no habrían incluido en el texto constitucional la función del Estado como un todo regulador y normativo.
Pide declarar la exequibilidad de lo demandado del Decreto 1746 de 2003 y del Decreto 1748 de 2003.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador General de la Nación, en concepto Nro. 3357, de fecha 28 de septiembre de 2003, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de los artículos 1, 2, 4, 6, 7 y 9 (parciales) y 24 del Decreto 1746 de 2003 y del Decreto 1748 del mismo año, por los cargos de la demanda.
Las razones del señor Procurador se resumen así :
Opina que la adscripción de Coldeportes al Ministerio de Cultura no implica desconocimiento del carácter de gasto público social del deporte. Explica que en la teoría de la organización administrativa “la noción de adscripción denota el mayor grado de tutela gubernamental que ejercen los Ministerios respecto de un tipo determinado de entidades descentralizadas –los establecimientos públicos y las Superintendencias-, control éste se ejerce en menor grado en relación con otro tipo de entidades de la misma naturaleza, como son las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta, por lo que estas últimas aparecen en el organigrama de la Rama Ejecutiva del Poder Público como entidades vinculadas a los organismos principales de la Administración.” (fl. 225) Por tanto, un cambio de adscripción de una entidad como Coldeportes no deriva necesariamente en la violación del artículo 52 de la Carta, disposición que instituyó al deporte como un gasto público social, pues resulta indiferente para efectos presupuestales, el que la entidad encargada por la ley de planificar, dirigir y coordinar el Sistema Nacional de Deporte esté adscrita al Ministerio de Cultura o de Educación, porque el control de tutela que implica la adscripción no significa alteración del carácter del deporte como un gasto público social y las prerrogativas de tal carácter.
En los antecedentes del Acto Legislativo que culminó con la expedición del actual artículo 52 se observa que esta disposición no tiene implicaciones de orden administrativo, sino que es la ampliación de la proyección social del deporte. Es decir, la discusión sobre si la norma genera o no consecuencias de carácter administrativo, para la Procuraduría es impertinente, aun desde el punto de vista constitucional, pues las normas destinadas a lo atinente a la estructura y funcionamiento del aparato del Estado no están allí contempladas.
Manifiesta que la relación de coherencia que deben guardar los derechos y el andamiaje institucional no implica necesariamente que a cada derecho debe corresponderle un determinado sector de la administración. Por ello, el carácter de gasto público social del deporte y la recreación no está supeditado a la condición de que Coldeportes debía hacer parte del sector de la educación.
Cita a continuación una sentencia de la Corte Constitucional (sin identificar), para observar que el artículo 359 de la Constitución permite las rentas nacionales de destinación específica cuando son destinadas a inversión social, que de acuerdo con el artículo 350 de la misma, habrá de ser un componente de la ley de apropiaciones del presupuesto y tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación, lo que implica que estará por fuera de la aplicación del principio de unidad de caja, para efectos de solucionar necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable. Por esto, en su opinión, son otras las razones de orden constitucional, distintas del nexo institucional de Coldeportes con el deporte, lo que determina la existencia del gasto público.
Considera que no existen exigencias de carácter administrativo en el artículo 52 de la Carta que condicionen al gasto público del deporte a la adscripción de Coldeportes al Ministerio de Educación. Lo único ordenado es que el Estado debe fomentar las actividades deportivas y recreativas, inspeccionarlas, vigilarlas y controlarlas. Lo que es apenas una obligación insoslayable del Estado. Pero asuntos como la adscripción o vinculación a un sector de la administración no son del resorte de la Constitución. Además, es competencia del legislador la organización y jerarquía de las entidades encargadas de fomentar, patrocinar y dirigir las actividades deportivas, como lo ha explicado la Corte en la sentencia C-802 de 2000.
Afirma también el señor Procurador que no es cierto que el artículo 52 de la Carta prohíba la adscripción de Coldeportes al Ministerio de Cultura, ni que ordene que la política del Estado deba estar a cargo del Ministerio de Educación. Señala que tampoco es cierto que el deporte y la cultura no tengan estrecha relación y que el derecho a la cultura no hubiere sido reconocido como tal en la Constitución de 1991.
Al respecto, pone de presente que el artículo 52 de la Carta no es el derecho a la simple actividad física característica de la mayoría de las disciplinas deportivas, sino el derecho al deporte en “sus manifestaciones recreativas, competitivas y autóctonas”, en la formación integral de las personas y preservar y desarrollar una mejor salud. Alude a la sentencia T-410 de 1999 de la Corte, en la que se examinó la recreación y el deporte como derechos fundamentales por conexidad.
También, el Ministerio Público, analiza ampliamente el concepto de cultura como fundamento de la nacionalidad.
Concluye así el escrito :
“Finalmente, este Despacho advierte que aceptar la tesis según la cual al deporte nada lo vincula con la cultura, significaría despojar al deporte de aquellos elementos que precisamente le han dado el realce constitucional que hoy tiene, toda vez que si en esa actividad ha sido en algunas ocasiones elevada a la categoría de derecho fundamental por conexidad y no per se, como se afirma en la demanda, es precisamente en virtud de su carácter de actividad que conduce a la realización de valores culturales que ocupan en la escala axiológica de nuestra Constitución lugar preeminente.” (fl. 243)
Por todo lo anterior, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas del Decreto 1746 de 2003 y el Decreto 1748 del mismo año.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia. Aclaración previa.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 5, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de acusaciones contra disposiciones contenidas en un Decreto con fuerza de ley, como lo es el Decreto 1746 de 2003. Respecto del Decreto 1748 de 2003, la Corte no se pronunciará porque es un decreto reglamentario, sobre el que no tiene competencia para decidir.
En efecto, no obstante que la presente demanda se admitió contra algunas disposiciones del Decreto 1746 de 2003 y contra todo el Decreto 1748 del mismo año, en este momento procesal, al hacer el examen de fondo, se advierte que el Decreto 1746 de 2003 “por el cual se determinan los objetivos y estructura orgánica del Ministerio de Cultura y se dictan otras disposiciones”, fue expedido con base en facultades extraordinarias, como lo advierte el propio Decreto : “El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los literales b), c) y g) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002”, por consiguiente, esta Corporación tiene plena competencia para su examen, según el artículo 241, numeral 5, de la Carta.
En cambio, el Decreto 1748 de 2003 “por el cual se modifica la integración del Consejo Directivo del Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes”, fue expedido con base en las facultades reglamentarias del Presidente, como lo dice este Decreto : “El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confieren el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998”. Es decir, no es competente la Corte para decidir sobre el mismo.
En consecuencia, sólo se examinarán los cargos esgrimidos contra los artículos acusados del Decreto 1746 de 2003 y se inhibirá de emitir pronunciamiento contra el Decreto 1748 del mismo año, por falta de competencia.
2. Lo que se debate.
2.1 La actora considera que adscribir el Instituto Colombiano del Deporte –Coldeportes, al Ministerio de Cultura como lo hizo el Decreto 1746 de 2003, viola el artículo 52 de la Constitución, que estableció que el deporte y la recreación forman parte de la educación y constituyen gasto público social. Además, para la demandante, significa que existen dos clases de deportes, el escolar o educación física a cargo del Ministerio de Educación Nacional, y el deporte como actividad a cargo del Ministerio de Cultura. Sin embargo, explica la actora, la disposición constitucional no hace tal diferencia. Agrega que el artículo 52 establece que el deporte hace parte de la educación no de la cultura. Además, según la Constitución, el deporte es un derecho fundamental y constituye gasto público social, mientras que la cultura es un deber del Estado y no es gasto social. Finalmente, que esta adscripción de Coldeportes al Ministerio de Cultura violó la ley de facultades extraordinarias, Ley 790 de 2002, porque no cumplió sus propósito de subsanar problemas de duplicidad de funciones, pues, las responsabilidades en cuanto al deporte se encuentran en dos Ministerios, de Educación Nacional y Cultura. Y la ley de facultades no permitía vulnerar el artículo 52 de la Carta.
Se advierte desde ahora que sobre las afirmaciones de violación de otras disposiciones legales, como la ley del Plan Nacional de Desarrollo; la Ley 788 de 2002; las Leyes 715, 60 y 115 de Educación Nacional, no se hará ningún pronunciamiento, porque la Corte sólo examina los cargos de violación respecto de disposiciones constitucionales, no legales. Y, en cuanto a la supuesta vulneración de la ley orgánica de presupuesto, la actora expresó su inconformidad con el hecho de que el presupuesto del deporte debe estar en el capítulo de equidad social y gasto social, y no de seguridad democrática, donde se encuentra en el de cultura. Esta afirmación no alcanza a constituir un cargo de inconstitucionalidad.
2.2 Quienes intervinieron en este proceso y el señor Procurador consideraron que las disposiciones acusadas no violan el artículo 52 de la Constitución. Coinciden en explicar que tal adscripción corresponde a la facultad del legislador de determinar la estructura de la administración nacional. A sus argumentos se acudirá en el momento pertinente del examen, pues la Sala acogerá algunos de éstos en la presente decisión.
2.3 Planteado así el objeto de esta demanda y limitado el ámbito del presente pronunciamiento, se examinará la facultad del legislador, y en este caso, del legislador extraordinario, para organizar lo pertinente a la actividad deportiva, y llegar a determinar si, como lo afirma la actora, la decisión adoptada por el Presidente de la República de adscribir Coldeportes al Ministerio de Cultura, viola el artículo 52 de la Carta.
3. La competencia del legislador de señalar la estructura de la administración, y en particular, determinar la vinculación o adscripción de las entidades públicas.
3.1 Vale recordar brevemente que el tema de la competencia del legislador para determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica, se encuentra establecido en el artículo 150, numeral 7 de la Constitución. Además, el legislador, dentro de los requisitos señalados en el numeral 10, del mismo artículo 150, puede revestir al Presidente de la República para determinar esta estructura, como ocurrió con la Ley 790 de 2002, Ley que dio origen al Decreto ley 1746 ley de 2003, mediante el cual se adscribió Coldeportes al Ministerio de Cultura.
El tema relativo a esta facultad del legislador ha sido ampliamente examinado por la Corte en otras oportunidades, en las que el cargo concreto se refiere a la distribución de competencias entre el legislativo y el ejecutivo, en materia de establecer la estructura de la administración nacional. Recuérdese, entre otras, la sentencia C-702 de 1999. Sin embargo, como en la presente demanda la acusación no versa sobre la ley de facultades, Ley 790 de 2002, sino sobre uno de los Decretos que se expidió, la Sala no se detendrá en este punto.
3.2 Resulta obvio que como parte integrante de las decisiones que implica establecer la estructura de la administración, está la concerniente a la facultad de indicar la relación y grado en que determinada entidad se encuentra respecto de determinado Ministerio u otro órgano de la administración. Decisiones que el legislador desarrolla con autonomía y libertad, salvo que la propia disposición constitucional estableciera lo contrario.
Para lo que interesa a esta demanda, respecto de los conceptos vinculación y adscripción, y sus diferencias, se ha dicho lo siguiente : “Ahora bien, se ha entendido que los conceptos adscripción y vinculación hacen referencia al grado de autonomía de que gozan los entes descentralizados por servicios. La vinculación supone una mayor independencia respecto de los órganos del sector central de la Administración.” (sentencia C-666 de 2000).
También ha dicho la Corte, en la sentencia C-1437 de 2000, que : “Por tanto, la atribución de señalar la estructura de la administración nacional es privativa del legislador, y también lo es - por supuesto- la de establecer cómo está compuesto cada sector administrativo y la de indicar el grado de relación - vinculación o adscripción- existente entre cierta entidad o determinado organismo y el ministerio o departamento administrativo que encabeza el sector correspondiente.”
Asunto reiterado en la sentencia C-889 de 2002, para el caso de las facultades extraordinarias, así : “Por consiguiente, para efectos de la determinación de la estructura de la administración nacional, la competencia primaria y preferente le corresponde al Congreso de la República, que podrá ejercerla de manera directa a través de la ley de la república o a partir del ordenamiento de facultades extraordinarias al ejecutivo para que las ejerza a través de decretos leyes.” (sentencia C-889 de 2002, MP, doctor Jaime Córdoba Triviño) (se subraya).
Además, la amplia competencia del legislador en esta materia lleva consigo la facultad de modificar adscripciones o vinculaciones a entidades, si así lo determinan las circunstancias. Es decir, si una entidad se encuentra vinculada o adscrita a un determinado organismo, esta circunstancia no impide que pueda ser vinculado a otro, siempre y cuando se den los elementos de afinidad con el nuevo organismo.
3.3 El debido entendimiento de las anteriores afirmaciones encuentran apoyo constitucional en el artículo 113 de la Carta cuando se refiere a la colaboración armónica de los órganos del Estado. En efecto, esta disposición, en el capítulo correspondiente a la Estructura del Estado, dice : “Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.” Fines del Estado que se encuentran expresados en el artículo 2º de la Carta y que corresponden a asuntos tales como servir a la comunidad, promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes, asegurar la convivencia pacífica, entre otros.
Es decir, la concepción del Estado contenida en la Constitución no consiste en estructurar órganos independientes unos de otros, en los que cada uno realiza sus funciones aisladamente, sin interesar si los demás cumplen o no los fines del Estado. No. Por el contrario, por expresa disposición constitucional, se exige no sólo de las Ramas del Poder Público la colaboración armónica, sino, con mayor razón, entre los órganos de la misma Rama.
3.4 De lo anterior, como primeras conclusiones se tiene que, dentro de la competencia del legislador de determinar la estructura de la administración, se encuentra la de adscribir una entidad nacional en un Ministerio con el que guarde afinidad, salvo que existiere disposición constitucional que indique a cuál debe adscribirse o vincularse; que la decisión de adscripción no implica que el órgano adscrito deba permanecer a perpetuidad en el órgano al que se adscribe, pues, si las circunstancias cambian, por ejemplo, que desaparezca el Ministerio, o que se le asignen nuevas funciones, etc., estos hechos obligan al legislador a realizar los cambios pertinentes; y, que decisiones tanto de vincular o de adscribir una entidad a otra, es el resultado del debido entendimiento del artículo 113 de la Carta en lo que concierne a las funciones separadas de los órganos del Estado pero con la colaboración armónica, encaminada a lograr sus fines.
3.5 Desde esta perspectiva, se analizará si el artículo 52 de la Constitución, como lo afirma la actora, señala en qué Ministerio debe adscribirse el instituto responsable del deporte en Colombia, y por consiguiente, si al hacerlo a otro distinto, se vulneró la norma constitucional.
4. Contenido del artículo 52 de la Constitución.
4.1 El actual artículo 52 de la Carta, dice :
“Artículo 52. Modificado. Acto Legislativo 02 de 2000, art. 1º. El ejercicio del deporte, sus manifestaciones recreativas, competitivas y autóctonas tienen como función la formación integral de las personas, preservar y desarrollar una mejor salud en el ser humano.
El deporte y la recreación forman parte de la educación y constituyen gasto público social.
Se reconoce el derecho a todas las personas a la recreación, a la práctica del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre.
El Estado fomentará estas actividades e inspeccionará, vigilará y controlará las organizaciones deportivas y recreativas cuya estructura y propiedad deberán ser democráticas.”
4.2 Este nuevo texto constitucional obedeció a la decisión de la Corte Constitucional de declarar inexequible en la sentencia C-317 de 1998, la expresión “y constituyen gasto público social”, contenida en el artículo 4° de la Ley 181 de 1995 y el denominado Iva turístico destinado a Coldeportes, artículo 75, numeral 1, de la misma Ley.
En efecto, revisando los antecedentes del Acto legislativo Nro. 158 de 1999, Cámara, se lee :
“Dramática situación está viviendo esta actividad en nuestro país como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo (sic) del artículo 4º de la Ley 181 de 1995 que consagraba el deporte como Gasto Público Social.
Consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-317 de 1998 que la calificación como Gasto Público Social es materia de una ley orgánica, en concreto la de presupuesto, y no podía el legislador colombiano introducirla a través de ley ordinaria.
Resultaría entonces suficiente promover una reforma del Estatuto Orgánico del Presupuesto par enmendar esta situación y no iniciar el trámite de un acto legislativo para modificar la Constitución.
(...)
Resulta entonces conveniente, consolidar con fuerza de norma constitucional, que no esté sujeta al vaivén legislativo de las situaciones presupuestales nacionales, recursos para atender la sana diversión del pueblo colombiano, dejando a la ley la distribución de ellos entre las entidades territoriales.
El proyecto, que modifica el artículo 52 de la Constitución, que hoy reconoce al deporte y recreación como un derecho, y para el Estado la obligación de fomentarlo, introduce tres cambios fundamentales :
1. el reconocimiento del deporte y sus manifestaciones recreativas, competitivas y autóctonas como función trascendental para la formación moral, intelectual y física de los colombianos y preservar y desarrollar una mejor salud en el ser humano.
(...)
2. Es el punto central de este proyecto, y es el reconocimiento que “el deporte y la recreación, forman parte de la educación y constituyen gasto público social.”
3. Se agrega a la facultad que tiene el Estado de inspeccionar las organizaciones deportivas, las de control y vigilancia, incluyendo también a las entidades que desarrollen actividades de recreación. (...)” (Gaceta del Congreso Nro. 405 de 3 de noviembre de 1999, pgs. 7 y 8)
4.3 Respecto del contenido del artículo 52 trascrito, se observa que tiene varios conceptos : a) el ejercicio y la práctica del deporte, en el que se incluyen sus manifestaciones recreativas, competitivas y autóctonas; b) el derecho a la recreación, como concepto independiente; y, c) el aprovechamiento del tiempo libre. Establece, también esta disposición que constituyen gasto público social el deporte y la recreación.
Desde ahora conviene aclarar que el presente examen no se detendrá a desentrañar la relación que existe entre el deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y el concepto de cultura. Pues, como es natural, y hasta la misma actora lo acepta, no existe una perfecta línea divisoria que permita afirmar que si se habla de la práctica del deporte este concepto excluye el de cultura, porque no puede olvidarse de la existencia de prácticas deportivas que pueden acercarse a criterios ampliamente aceptados como culturales, por ejemplo, el patinaje artístico, el nado sincronizado, la gimnasia olímpica. Así mismo, el concepto de aprovechamiento del tiempo libre tiene tanta aceptación en lo cultural como en lo deportivo, dado que este tiempo libre puede fomentarse por el Estado, en manifestaciones indiscutiblemente artísticas como pintura, música, literatura, teatro, etc., o en actividades claramente deportivas, por ejemplo fútbol, ciclismo, béisbol, etc.
Resulta pertinente referirse a la experiencia de otros países que vinculan el deporte en el sector de la educación, los que lo tienen vinculado a la cultura, los que lo tienen vinculado al sector de la salud y los que tienen ministerios del deporte.
“Países que vinculan su deporte al sector de la Educación, pero igualmente en relación directa estructural organizativa con la Cultura :
España Ministerio de Educación Cultura y Deporte
Venezuela Ministerio de Educación Cultura y Deporte
Japón Ministerio de Educación Cultura Ciencia y Tecnología
Bolivia Ministerio de Educación Cultura y Deportes
Países que vinculan su deporte al sector Educación y tienen Ministerio de Cultura independiente :
Perú Ministerio de Educación
México Secretaria de Educación Pública
Colombia Ministerio de Educación (antes de la reforma)
Países que vinculan su deporte al sector de la Cultura :
Canadá Ministerio de Patrimonio
Italia Ministerio de Patrimonio y Actividades Culturales
Dinamarca Ministerio de Cultura
Grecia Ministerio de la Cultura
Guatemala Ministerio de Cultura
Costa Rica Ministerio de Cultura Juventud y Deportes
Brunel Ministerio de Cultura Juventud y Deportes
Países que vinculan el deporte al Sector Salud :
Holanda Ministerio de Salud, Bienestar y Deporte
Países que tienen Ministerios de Deporte :
Brasil Ministerio del Deporte
Uruguay Ministerio de Deporte y Juventud
Francia Ministerio del Deporte
Rumania Ministerio de la Juventud y el Deporte”
(datos tomados del “Estudio Técnico Misional para la reestructuración del Ministerio de Cultura”, fls. 173 y 174).
Considera la Sala que atendiendo el amplio sentido del concepto cultura y que no corresponde a la competencia del juez constitucional inmiscuirse en lo acertado o no de esta amplitud conceptual, para derivar si es constitucional tal decisión, debe señalarse que el legislador extraordinario le asignó nuevos objetivos y funciones al Ministerio de Cultura, en lo concerniente a la actividad deportiva, en el Decreto ley 1746 de 2003, tal como se observa en los artículos 1º y 2º del mencionado Decreto, que establecen los nuevos objetivos y funciones del Ministerio, dentro de los que se encuentran los concernientes a la actividad deportiva.
Así las cosas, para la Sala no prospera el cargo sobre la falta de relación entre lo deportivo y lo cultural.
4.4 De otro lado, tampoco se observa que en el artículo 52 de la Carta se le esté indicando al legislador que los asuntos concernientes al deporte, recreación o aprovechamiento del tiempo libre deban estar bajo la responsabilidad de un determinado Ministerio, que, para la actora sólo pueden ser el de Educación o de la Protección Social. Por el contrario, del contenido del artículo 52, los temas que están claramente definidos son que el ejercicio del deporte está relacionado con la formación integral de la persona y preserva la salud; el deporte y la recreación forman parte de la educación (no del Ministerio de Educación); que constituyen gasto público social; que se trata de un derecho de las personas; y que el Estado tiene la obligación de fomentar estas actividades y ejercer el control, vigilancia e inspección sobre las organizaciones deportivas y garantizar la estructura y propiedad democrática de las mismas.
La Corte en la sentencia C-758 de 2002, se refirió, en extenso, sobre estos puntos, así :
“La Constitución Política formula de manera explicita, una concepción sobre las actividades deportivas, recreativas y de aprovechamiento del tiempo libre, en armonía con la concepción del Estado Social de Derecho que allí mismo se postula.
En efecto, en el texto del artículo 52, tal como fue aprobado por la Asamblea Constitucional se reconoce el derecho de todas las personas a la recreación, a la práctica del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre y el deber del Estado de fomentar estas actividades y de inspeccionar las organizaciones deportivas “cuya estructura y propiedad deberán ser democráticas”.
Posteriormente, mediante el Acto Legislativo número 02 de 2000 se complementó y aclaró la disposición inicial y se resaltó la función que dentro de la sociedad está llamado a cumplir el ejercicio del deporte en cualquiera de sus manifestaciones - recreativas, competitivas y autóctonas -: La formación integral de las personas, preservar y desarrollar una mejor salud en el ser humano. Así mismo la función de inspección sobre las organizaciones deportivas se reforzó con la atribución de las de vigilancia y control por parte del Estado y se proyectaron las mismas a las organizaciones recreativas.
Entonces, la disposición constitucional en la actualidad, significa:
Que todas las personas tienen derecho al ejercicio del deporte, a la recreación y al aprovechamiento del tiempo libre;
Que estas actividades, en cuanto tienen como finalidad la formación integral de las personas y preservar y desarrollar una mejor salud en el ser humano, se integran en los derechos a la educación y a la salud y entonces comparten la garantía y protección que a éstos son constitucionalmente debidos, entre ellos el de formar parte del gasto social.
Así las cosas, el deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre constituyen derechos para que el individuo desarrolle su vida dignamente de acuerdo con sus expectativas y decisiones y le abren espacios vitales al ser humano frente al Estado y a los particulares[1].
Así mismo, en la medida en que las actividades deportivas y recreativas comportan usualmente derechos y deberes comunitarios que implica la observancia de normas mínimas de conducta deben ser objeto de intervención del Estado por cuanto el Estado no solo debe fomentar su ejercicio, sino porque la sociedad tiene un legítimo interés en que tal práctica se lleve a cabo de conformidad con los principios legales, de manera que con ella se alcancen objetivos educadores y socializadores [2].
Entonces, la relación Estado – Persona, en el ámbito de las actividades deportivas, recreativas y de aprovechamiento del tiempo libre, tiene como eje central la consideración de ser su ejercicio “un derecho de todas las personas”, que al propio tiempo ostenta la función de formarlas integralmente y preservar y desarrollar una mejor salud en el ser humano[3]. Y la relación Estado - Organizaciones Deportivas y Recreativas, se desenvuelve en torno de, por una parte, las acciones de fomento y, por otra, de la inspección vigilancia y control, habida cuenta del papel que estas organizaciones están llamadas a cumplir en la sociedad como medios eficaces para la realización de los fines sociales y de los derechos constitucionales de las personas.” (sentencia C-758 de 2002, MP, doctor Alvaro Tafur Galvis)
Es más, en la sentencia C-802 de 2000, antes de ser modificado el artículo 52 de la Carta, la Corte se había referido a la excepcional importancia social del deporte y la necesidad de su regulación legal. Dijo esta providencia :
“La Corte al respecto debe señalar que está dentro del ámbito de actividad del legislador la consagración de reglas mediante las cuales se estructuren las entidades encargadas de fomentar, patrocinar y dirigir la actividad deportiva en sus diferentes modalidades.
(...)
Pero, precisamente por su excepcional importancia social, el deporte lleva implícito un indudable interés público que no solamente es susceptible de regulación legal sino que exige de parte del legislador la fijación de unas reglas básicas que permitan organizar y promover el deporte de manera ordenada y eficiente tanto a nivel nacional como en las regiones y localidades. De allí que nada obste, a juicio de la Corte, para que el legislador señale, sin sacrificar la libertad, pero orientando su ejercicio hacia fines de interés colectivo, los elementos que faciliten la promoción y dirección de la actividad deportiva.
No se olvide que, además de la práctica del deporte, considerado en sí mismo, también tiene gran trascendencia la representación del deporte nacional en el exterior, la cual resultaría imposible si la legislación y, en lo que a ellos concierne, los entes territoriales, se abstuvieran de introducir reglas esenciales para configurar una organización deportiva de jerarquía en todos los niveles.” (sentencia C-802 de 2000, MP, doctor José Gregorio Hernández Galindo)
4.5 En consecuencia, no prospera tampoco el cargo sobre la supuesta indicación del artículo 52 de la Carta, de señalar a cuál Ministerio debe adscribirse la entidad estatal encargada de la actividad deportiva, Coldeportes.
5. Establecer con carácter constitucional que el deporte y la recreación son gasto público social no impide su adscripción al Ministerio de Cultura.
La actora parte de la base de que como el artículo 52 de la Carta consagró expresamente que el deporte y la recreación constituyen gasto social, esto implica que la entidad que tiene las funciones en estas materias, Coldeportes, sólo puede estar adscrita a un Ministerio cuyas funciones también constituyan gasto público social, como son el de Educación o el de la Protección Social, lo contrario, es violar el artículo 52 en mención. Lo que, en su concepto, conducirá a un desorden presupuestal y desarticulación de la actividad deportiva.
Para la Sala esta acusación no es de carácter constitucional sino de conveniencia, análisis que no es de competencia realizar a la Corte. Además, observa la Corte que será la ley de presupuesto la que establezca la forma como se contabilicen las distintas partidas del Ministerio de Cultura y de sus entidades adscritas y de sus Unidades Administrativas Especiales, respetando, en todo caso, el carácter de gasto público social del deporte.
De otro lado, no es propio del examen de constitucionalidad expresar juicios de valor sobre la conveniencia o no de que una determinada entidad pública pertenezca o no a ciertos órganos del Estado, ya que se trataría de una injerencia indebida del juez constitucional en asuntos de otra Rama del Poder Público.
Finalmente, tampoco hay violación del artículo 52 de la Carta por el hecho de que se adscriba Coldeportes al Ministerio de Cultura, y que la Escuela Nacional del Deporte esté reasignada al Ministerio de Educación Nacional, como lo establece el artículo 24 del Decreto 1746 de 2003, pues, el artículo 52 de la Carta no dice nada al respecto, dejando al legislador en libertad para adoptar las determinaciones que considere adecuadas. Además, recuérdese lo explicado en relación con la colaboración armónica de los distintos órganos del Estado (art. 113 de la Constitución).
De otro lado, si el legislador decidió repartir como lo hizo las funciones del deporte como se acaba de explicar, no hay tampoco la violación de que habla la demandante, de que se extralimitó la ley de facultades porque duplicó funciones. Se trata, como se ve, de una apreciación meramente subjetiva de la actora, que no fue desarrollada constitucionalmente, por lo que no se pronunciará la Corte al respecto.
En conclusión : las expresiones acusadas de los artículos 1; 2, inciso 1 y numeral 7; artículo 4, numeral 3; artículo 6, numerales 7 y 8; artículo 7, numerales 2 y 4; artículo 9, numerales 6 y 8; y artículo 24 del Decreto ley 1746 de 2003 “por el cual se determinan los objetivos y estructura orgánica del Ministerio de Cultura y se dictan otras disposiciones”; se declararán exequibles porque no violan el artículo 52 de la Constitución, ni encuentra la Corte que vulneren los artículos 4 y 150, numeral 10, de la Carta, por no existir en estos dos últimos artículos cargo de constitucionalidad. En cuanto al Decreto 1748 de 2003 “por el cual se modifica la integración del Consejo Directivo del Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes”, la Corte se inhibirá por falta de competencia, pues se trata de un decreto reglamentario.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero : declarar exequibles las expresiones acusadas del Decreto ley 1746 de 2003 “por el cual se determinan los objetivos y estructura orgánica del Ministerio de Cultura y se dictan otras disposiciones”, por el cargo examinado. Las expresiones declaradas exequibles son las siguientes :
- Del artículo 1, la expresión “deportiva”;
- Del artículo 2, inciso primero : “y de las atribuciones específicas dispuestas en la Ley 181 de 1995, salvo lo relacionado con los currículos del área de educación física”;
- Del artículo 2, numeral 7 : “Diseñar las políticas, dirigir y promover el fomento, desarrollo y práctica del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre”;
- Del artículo 4, numeral 3 : “Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes”;
- Del artículo 6, numeral 7 : “y el deporte”;
- Del artículo 6, numeral 8 : “y el Sistema Nacional del Deporte”;
- Del artículo 7, numeral 2 : “y deporte”;
- Del artículo 7, numeral 4 : “y deporte”;
- Del artículo 9, numeral 6 : “deportivas”;
- Del artículo 9, numeral 8 : “deportivos, recreativos y de aprovechamiento del tiempo libre”;
- Del artículo 24 : “Adscríbese al Ministerio de Cultura el Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, creado por el Decreto 2743 de 1968 y reorganizado por la Ley 181 de 1995, como un establecimiento público del orden nacional”.
Segundo : inhibirse de pronunciarse de fondo respecto del Decreto 1748 de 2003 “por el cual se modifica la integración del Consejo Directivo del Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes”, por falta de competencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Como se enfatiza en la ponencia para primer debate al Proyecto de Acto legislativo número 158 de 1999 Cámara 16 de 1999, Senado “Por el cual se modifica el artículo 52 de la Constitución Política”, presentada por el Senador Luis Alfonso Gómez Gallo- Gaceta del Congreso miércoles 7 de junio de 2000, página 5.
[2] Ibidem página 5. No solo en esta ponencia, sino en las ponencias elaboradas en la Cámara de Representantes, tanto en primera como en segunda vuelta, se hace énfasis en la necesidad de que en relación con las organizaciones deportivas y recreacionales, el Estado ostente no solo potestades de inspección sino también de vigilancia y control “en procura de desarrollar los postulados de interés común y las responsabilidades públicas llamadas a intervenir dentro de los parámetros constitucionales garantizando normas mínimas de convivencia” (gaceta del Congreso No. 148 jueves 18 de mayo de 2000 ponencia de los representantes Joaquín Vives Pérez, William Vélez Mesa, Gustavo Ramos Arjona y Rafael Flechas Díaz).
[3] Esta Corporación aún antes de la expedición del Acto legislativo 02 de 2000 ya había señalado en torno del derecho al deporte y a la recreación que “no obstante estar ubicado en el marco de los derechos sociales, económicos y culturales adquiere el carácter de fundamental por su estrecha conexidad con otros derechos que ostentan ese rango”. Sentencia T- 410 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.