RESPONSABILIDAD DEL ESTADO - Fundamento / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO - Elementos
El artículo 90 de la Constitución Política consagra una cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, que abarca tanto la responsabilidad de naturaleza contractual como la extracontractual; de su inciso primero, se deduce que son dos los elementos indispensables para la declaración de la responsabilidad patrimonial del Estado y demás personas jurídicas de derecho público, a saber: el daño antijurídico y la imputabilidad del mismo al Estado. La trascendencia del precepto admite diversas aproximaciones de las cuales - para solo destacar dos - se hace notar que otorga una mayor autonomía a la teoría de la responsabilidad del Estado en relación con la responsabilidad de los particulares regulada en el derecho privado y que estructura mejor la responsabilidad como tendiente a reparar los daños antijurídicos a la víctima antes que a sancionar a un agente infractor (el Estado) de las reglas de derecho. Por lo anterior, no hay duda de que el fundamento de la responsabilidad del Estado se desplazó de la ilicitud de la conducta causante del daño (falla del servicio o culpa del Estado) al daño mismo, siempre y cuando este fuese antijurídico. Esa sola circunstancia cambia, de modo fundamental, la naturaleza y la finalidad de la institución que, de simplemente sancionatoria pasa a ser típicamente reparatoria, tomando en cuenta para su operatividad no tanto al agente del daño (merecedor de la sanción), sino a su víctima (merecedora de la reparación). Una visión de esa naturaleza ha permitido que la responsabilidad del Estado se comprometa frente a los daños que origina tanto su acción injurídica (como ha sido la tesis tradicional ) como su conducta lícita que es donde se nota, con mayor énfasis, el carácter netamente reparatorio que ha ido adquiriendo la teoría. Se desliga, de esta manera, la antijuridicidad del daño de su causación antijurídica; esta última será, en adelante uno de los criterios de imputación del daño que “permite trasladar los efectos negativos del hecho dañoso desde el patrimonio de la víctima hacia el patrimonio de la administración y, eventualmente, dirimir también el reparto de responsabilidades entre aquélla y el agente físico cuya conducta haya causado el daño”.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO - Daño antijurídico / DAÑO - Definición / DAÑO ANTIJURÍDICO - Fundamento de la responsabilidad
El daño, en “su sentido natural y obvio“, es un hecho, consistente en “el detrimento, perjuicio, menoscabo, dolor o molestia causado a alguien“, “...en su persona, bienes, libertad, honor, afectos, creencias, etc….” y “...supone la destrucción o disminución de ventajas o beneficios patrimoniales o extrapatrimoniales de que goza un individuo.” Según se ha visto, condición necesaria para que desencadene la reparación es que el daño sea antijurídico, calificación que se obtiene de constatar que el ordenamiento jurídico no le ha impuesto a la víctima el deber de soportarlo, es decir, que el daño carece de “causales de justificación”. Adviértase como, entendido así el daño antijurídico frente al cual el estatuto superior impone la obligación reparatoria a cargo del Estado, si bien puede revestir modalidades diversas (material, moral, fisiológico, etc.), constituye una constante, razón por la cual, al tiempo que constituye un elemento indispensable para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado, se sitúa en la base misma de la institución jurídica proveyéndola de fundamento.
DAÑO ANTIJURÍDICO - Imputabilidad / IMPUTABILIDAD DEL DAÑO - Nexo causal
El art. 90, inc. 1º de la Carta Política, exige - en orden a deducir la responsabilidad patrimonial del Estado -, que los daños antijurídicos sean “causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas“, con lo cual se refiere al fenómeno de la imputabilidad, tanto fáctica como jurídica. De allí que elemento indispensable - aunque no siempre suficiente - para la imputación, es el nexo causal entre el hecho causante del daño y el daño mismo, de modo que este sea el efecto del primero. En este entendimiento, la imputación del daño al Estado depende, en este caso, de que su causación obedezca a la acción o a la omisión de las autoridades públicas, en desarrollo del servicio público o en nexo con él. La muerte de JHON FREDY ORTIZ ARTEAGA se produjo objetiva y materialmente como consecuencia de la acción física desarrollada por el motociclista, contra quien se inició un proceso penal como presunto responsable del delito de homicidio en accidente de tránsito y lesiones personales, es evidente que el accidente solo fue posible por la concurrencia de otras condiciones que lo permitieron, y sin cuya existencia el resultado final no se habría producido. Entre las omisiones y el accidente en virtud del cual se produjo el daño reclamado, existe una evidente relación de causalidad, pues constituyeron mecanismos idóneos para su ocurrencia. Dichas circunstancias, se produjeron por la conducta negligente, descuidada y omisiva tanto de los organizadores de la competencia como de la administración pública, razón por la cual en el presente proceso ésta última está llamada a responder patrimonialmente de los perjuicios causados, a título de falla del servicio, como pasa a verse. Como el Municipio, expidió el permiso sin haber exigido las necesarias condiciones de seguridad, y una vez expedido, se desentendió de sus obligaciones respecto a las referidas medidas de seguridad en el desarrollo del evento, incurrió en una conducta omisiva y negligente, constitutiva de falla del servicio por la cual el daño causado le es imputable y resulta comprometida su responsabilidad patrimonial. En consecuencia, debe también la Nación-Policía Nacional responder patrimonialmente, en concurrencia con el Municipio de Popayán, por el daño antijurídico producido a los actores al haber incurrido en incumplimiento de sus obligaciones administrativas, lo que constituye falla del servicio que le hace imputable el daño reclamado.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO - Solidaridad entre entidades públicas
Del artículo 2344 del Código Civil, se deduce que, cuando intervienen varias personas en la ocurrencia del hecho dañino, la ley las obliga solidariamente a indemnizar a la víctima, lo que significa que la indemnización se puede reclamar de todas ellas o de una, al arbitrio de la víctima, sin que resulte oponible el beneficio de la división; sin embargo, el que realiza el pago se subroga en la acción contra el otro u otros responsables . La institución de la solidaridad constituye una garantía para el damnificado en orden a lograr una íntegra y efectiva reparación del daño causado, lo que implica que está relevado de probar el grado de participación de cada uno de los agentes del daño en su producción. Nada se opone a la aplicación de este precepto que, en principio, rige para el derecho privado, en la esfera de la responsabilidad patrimonial del Estado, más aún si, como se ha visto, el propósito del art. 90 de la Carta Política fue consagrar un sistema de responsabilidad estatal que parte del principio de la reparación del daño antijurídico a la víctima, antes que de la sanción al infractor de una obligación. Lo dicho significa -para este caso- que se debe modificar el fallo recurrido en cuanto dedujo que el Municipio de Popayán respondería por el 70% del daño y la Policía Nacional por el 30% y, en cambio, se dispondrá que la responsabilidad es solidaria; en consecuencia, los damnificados pueden exigir el pago total de la indemnización a cualquiera de las entidades públicas condenadas. Sin embargo, la Sala está de acuerdo con el a quo al estimar que, de conformidad con lo probado, la persona pública que tuvo un mayor grado de participación en la producción del daño antijurídico fue el Municipio de Popayán. En consecuencia, es justo y equitativo que entre las entidades condenadas, se defina como tasación del monto indemnizatorio la siguiente proporción: 70% de la condena a cargo del Municipio de Popayán y 30% de la misma a cargo de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional. De tal manera, que si cualquiera de las dos entidades paga la totalidad de la indemnización, puede posteriormente repetir en contra de la otra entidad en el monto a su cargo que ha sido tasado anteriormente, en aplicación del art. 1579 del C.C.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Santafé de Bogotá D.C., noviembre once de mil novecientos noventa y nueve.
CONSEJERO PONENTE : ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ
Radicación número : 11499
ACTOR: TITO ORTIZ SERRANO Y OTROS
DEMANDADA : LA NACIÓN - MINDEFENSA - POLICIA NACIONAL
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra del fallo pronunciado por el Tribunal Administrativo del Cauca el 17 de agosto de 1995, que decidió:
“Declarar administrativamente responsable al MUNICIPIO DE POPAYAN Y A LA NACION-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICIA NACIONAL, por la muerte de JESUS JHON FREDY ORTIZ ARTEAGA, ocurrida en la ciudad de Popayán el día 28 de marzo de 1993 cuando se desarrollaba la competencia de Motos “CIRCUITO NACIONAL DE MOTOCICLISMO FORROAUTOS RCN POPAYAN 10 AÑOS DE RENACIMIENTO”.
“ SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración anterior, el MUNICIPIO DE POPAYAN Y LA NACION-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICIA NACIONAL reconocerán a título de perjuicios morales las cantidades que se indican a continuación:
“TITO ORTIZ SERRANO: 1000 gramos de oro.
“ELENA ARTEAGA DE ORTIZ: 1000 gramos de oro.
“GLORIA ORTIZ DE HERNANDEZ: 500 gramos de oro.
“GREGORIO ORTIZ ARTEAGA: 500 gramos de oro.
“MARIELA ORTIZ DE PERDOMO: 500 gramos de oro.
“HUGO ORTIZ ARTEAGA: 500 gramos de oro.
“ARNULFO ORTIZ ARTEAGA: 500 gramos de oro.
“NINFA NIDIA ORTIZ ARTEAGA: 500 gramos de oro.
“ZOILA ROSA SERRANO DE ORTIZ: 500 gramos de oro.
“ TERCERO: El reconocimiento de los valores señalados para los actores lo harán el Municipio de Popayán en un 70% y la Nación Ministerio de la Defensa-Policía Nacional en un 30%, de conformidad a la parte motiva de esta providencia.
“ CUARTO: El valor reconocido por concepto de perjuicios morales, se pagará al precio del oro que certifique el banco de la República, para la fecha de ejecutoria de esta providencia.
“ QUINTO: Las sumas reconocidas por perjuicios morales devengarán los intereses del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, a partir de la ejecutoria de esta providencia.
“ SEXTO: Se niegan las demás pretensiones de la demanda.
“SEPTIMO: Envíese copia de esta providencia, con constancia de su notificación y ejecutoria al Municipio de Popayán, al Ministerio de Defensa; Dirección de la Policía Nacional, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y a la Procuraduría General de Nación.
“OCTAVO: Sin costas.” (fl.101 c. 2).
ANTECEDENTES
En escrito presentado ante el Tribunal Administrativo del Cauca, el 11 de octubre de 1993, por medio de apoderado, los señores TITO ORTIZ SERRANO, ELENA ARTEAGA DE ORTIZ, GLORIA ORTIZ DE HERNANDEZ, GREGORIO ORTIZ ARTEAGA, MARIELA ORTIZ DE PERDOMO, HUGO ORTIZ ARTEAGA, ARNULFO ORTIZ ARTEAGA, NINFA NIDIA ORTIZ ARTEAGA y ZOILA ROSA SERRANO DE ORTIZ, en ejercicio de la acción de Reparación Directa consagrada en el art. 86 del C.C.A, formularon demanda en contra del Municipio de Popayán y de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
“ PRIMERA: el MUNICIPIO DE POPAYÁN Y LA NACIÓN COLOMBIANA MINISTERIO DE DEFENSA-POLICIA NACIONAL, legalmente representados por el Sr. Alcalde y Ministro respectivamente, son solidariamente responsables administrativos (por responsabilidad extracontractual) de todos los daños y perjuicios tanto morales como materiales ocasionados a los señores: TITO ORTIZ SERRANO, ELENA ARTEAGA DE ORTIZ (Padres del occiso), GLORIA ORTIZ DE HERNANDEZ, GREGORIO ORTIZ ARTEAGA, OMEDIS ORTIZ ARTEAGA, MARIELA ORTIZ DE PERDOMO, HUGO ORTIZ ARTEAGA, ARNULFO ORTIZ ARTEAGA, NINFA NIDIA ORTIZ ARTEAGA (Hermanos) y ZOILA ROSA SERRANO DE ORTIZ (Abuela),con la muerte del señor JESÚS JHON FREDY ORTIZ ARTEAGA, en hechos sucedidos el día 28 de marzo de 1993, en la vía Panamericana, a la altura del romboide de la estatua ANTONIO NARIÑO, en el perímetro urbano de esta ciudad, cuando fue atropellado por una motocicleta (Placas KYB 92), conducida por el sr. DIEGO FERNANDO PATIÑO, quien se encontraba presenciando el desarrollo de una competencia motociclística que se desarrollaba en las calles de esta ciudad; en evidente falla del servicio.
“SEGUNDA: Condénase solidariamente al MUNICIPIO DE POPAYAN y a la NACION COLOMBIANA-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICIA NACIONAL- a pagar a los srs. TITO ORTIZ SERRANO, ELENA ARTEAGA DE ORTIZ (Padres del occiso) GLORIA ORTIZ DE HERNANDEZ, GREGORIO ORTIZ ARTEAGA, OMEDIS ORTIZ ARTEAGA, MARIELA ORTIZ DE PERDOMO, HUGO ORTIZ ARTEGA, ARNULFO ORTIZ ARTEAGA, NINFA NIDIA ORTIZ ARTEAGA (Hermanos del occiso) y ZOILA ROSA SERRANO DE ORTIZ, por intermedio de su apoderado, todos los daños y perjuicios tanto morales como materiales que se les ocasionaron con la muerte del Sr. JESUS JOHN FREDY ORTIZ ARTEAGA, conforme a la siguiente liquidación o a la que se demuestre en el proceso, así:
“ a. El equivalente en moneda nacional de mil gramos de oro fino para cada uno de los demandantes, por concepto de perjuicios morales, consistentes en el profundo trauma síquico que produce la pérdida de un ser querido, en aplicación del art. 106 del Código Penal.
“ B.- Intereses aumentados con la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor.
“ TERCERA. El Municipio de POPAYAN y LA NACION-MINISTERIO DE DEFENSA POLICIA NACIONAL, darán cumplimiento a la sentencia dentro de los treinta (30) días siguientes a su ejecutoria.” (fl. 1 y 2, c. 2).
Los fundamentos fácticos de la petición se sintetizan así:
1º Mediante oficio Nº 02750 de marzo 8 de 1993, la Jefe de la Sección Gobierno y Orden Público del Municipio de Popayán, concedió permiso al “Club Forroautos” para realizar una competencia de motos denominada “CIRCUITO NACIONAL DE MOTOCICLISMO -RCN- POPAYAN 10 AÑOS DE RENACIMIENTO”, el 28 de marzo de 1993 a partir de las nueve de la mañana.
2º La prueba se realizó con la participación de la Policía Nacional, Seccional Cauca, “quienes se encargaron de la vigilancia de la misma, y de cumplir con las demás funciones que la competencia demandaba.”
3º La competencia no contó con ninguna de las exigencias que la Federación Colombiana de Motociclismo tiene para el efecto. Cuando se inició “el descontrol era alarmante” puesto que las medidas de seguridad no se cumplían, circunstancia que impuso su suspensión, para reiniciarse luego, sin mejorar dichas medidas; además, se permitió la participación de motos de más de 550 c.c., contrariando disposiciones de “Fedemotos”, según la cuales con dichas máquinas solamente se puede competir en sitios especiales debido a su alto grado de peligrosidad.
4º Siendo aproximadamente las 2:20 p.m. del día precitado, el señor JESUS JOHN FREDY ORTIZ se encontraba presenciando la competencia a la altura del “romboide Antonio Nariño” en Popayán. El participante DIEGO FERNANDO PATIÑO, al momento de tomar una curva, perdió el control de su vehículo y se estrelló contra varios espectadores, entre ellos JESUS JHON FREDY ORTIZ, quien recibió graves lesiones y luego falleció; igualmente, resultaron lesionadas otras personas, entre ellas al Agente de la Policía Carlos Alberto Leyton.
La Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional contestó la demanda, y manifestó que debía demostrarse la relación de parentesco correspondiente a Mirian Ortiz de Hipia; en general, cuanto a los hechos dijo que deberían probarse. Dijo que la competencia de motociclismo se realizó un día domingo, razón por la cual congregó a muchos espectadores, de los cuales, las personas lesionadas se aglomeraron en el sitio más peligroso de la vía, actitud que equivale a la responsabilidad que tiene quien se arroja a las ruedas de un automóvil.
La Alcaldía Municipal de Popayán se limitó a conceder el permiso y disponer de la protección policial. En dicha autorización se expresó que los organizadores de la competencia “cubrirán en su totalidad los daños causados a inmuebles o residencias, vehículos, similares o a las personas, participantes o espectadores”. Los organizadores debieron haber sugerido a las autoridades municipales los sistemas más adecuados para el desarrollo de este tipo de actividades.
Alegó que la indemnización de mil gramos oro reclamada por perjuicios morales, no se ajusta a la realidad por cuanto el occiso no convivía con los demandantes bajo el mismo techo (fls. 42 a 47, c. 2).
El Municipio de Popayán se abstuvo de contestar la demanda.
Luego de la etapa probatoria, se dio traslado para los alegatos de conclusión, pero las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.
El a quo encontró probado que el Municipio de Popayán autorizó a la firma “Forrautos” para que realizara la competencia de motos antes descrita, limitándose a otorgar el permiso y hacer unas consideraciones sobre la responsabilidad que debían asumir los organizadores. Desconoció que las calles de la ciudad iban a ser utilizadas de manera excepcional con un evento peligroso, por lo cual estaba obligado a tomar todas las medidas de seguridad, tendientes a garantizar la vida de los competidores y de los espectadores.
No existió coordinación entre el Municipio y las autoridades de Policía, puesto que se imponía una colaboración técnicamente planificada, por lo cual debe ser condenado como responsable de la falla del servicio que ocasionó la muerte de Jhon Fredy Ortiz, en una proporción del 70%.
La Policía Nacional se hizo presente en la competencia con personal designado para ese servicio; sin embargo, debió verificar si el evento contaba con las garantías de seguridad necesarias para evitar riesgos a los espectadores y participantes, y como no lo hizo incurrió en falla del servicio, por lo cual debe responder por un monto indemnizatorio del 30% (fls. 85 a 102, c. 2).
Inconformes los demandados interpusieron oportunamente el recurso de alzada mediante el cual pretenden se revoque la sentencia proferida por el a-quo.
5.1. La Alcaldía Mayor de Popayán sostiene que el accidente en que resultó muerto Jesús Jhon Fredy Ortiz, no tuvo ninguna relación con el permiso otorgado al señor Francisco Hurtado, puesto que la realización del evento y su seguridad estaban en manos del organizador del espectáculo, quien debió hacer los contactos con la Policía Nacional, institución encargada de vigilar esa clase de competencias, por lo tanto, considera que la responsabilidad debe recaer en el organizador de la competencia y en la Policía Nacional; en consecuencia, el Municipio debe ser exonerado por existir culpa de terceros.
5.2. El Ministerio de Defensa-Policía Nacional afirma que el a quo pasó por alto que ni los organizadores de la competencia, ni la alcaldía municipal solicitaron la colaboración al Departamento de Policía del Cauca, y que esta entidad “no es un organismo destinado a la realización de competencias de motociclismo no tenía el conocimiento de los mecanismos utilizados para su desarrollo”.
Sostiene que, según el Código Nacional de Policía, el Alcalde es el Jefe de Policía, con potestad para impedir la realización de espectáculos que sometan a riesgo a los espectadores; la Policía solo podía suspender el evento por razones de orden público, pero estas circunstancias no se produjeron. Además, la ocurrencia del accidente fue por culpa de la víctima, por cuanto se situó en un lugar muy riesgoso.
Por otra parte, señala la recurrente, que la Fiscalía Tercera Especializada aceptó demanda de parte civil presentada por los actores dentro del proceso por el homicidio de Jesús Jhon Fredy Ortiz; de esta manera, se intenta cobrar una doble indemnización (fls. 104 a 107, c. 2).
CONSIDERACIONES
Conviene, en primer lugar, dilucidar si los actores han demostrado interés legítimo para actuar.
Consta en el proceso lo siguiente:
En consecuencia, los demandantes están legitimados para actuar frente a las personas jurídicas demandadas que están igualmente legitimadas para responder frente a las pretensiones.
En segundo lugar, los presupuestos procesales se encuentran reunidos y la acción de reparación directa no ha caducado, toda vez que la demanda se presentó el 11 de octubre de 1993 y los hechos sobre los cuales los actores fundan sus reclamaciones sucedieron el 29 de marzo del mismo año.
2.1. El artículo 90 de la Constitución Política consagra una cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, que abarca tanto la responsabilidad de naturaleza contractual como la extracontractual; de su inciso primero, se deduce que son dos los elementos indispensables para la declaración de la responsabilidad patrimonial del Estado y demás personas jurídicas de derecho público, a saber: el daño antijurídico y la imputabilidad del mismo al Estado.
Esta disposición constituye, sin duda -y así lo han visto la jurisprudencia y doctrina nacionales -, el punto más avanzado de la evolución en la aplicación practica de uno de los principios de mayor importancia en un Estado Social de Derecho: el atinente a la responsabilidad del Estado.
La trascendencia del precepto admite diversas aproximaciones de las cuales - para solo destacar dos - se hace notar que otorga una mayor autonomía a la teoría de la responsabilidad del Estado en relación con la responsabilidad de los particulares regulada en el derecho privado y que estructura mejor la responsabilidad como tendiente a reparar los daños antijurídicos a la víctima antes que a sancionar a un agente infractor (el Estado) de las reglas de derecho.
La pérdida de importancia - con miras a la deducción de la responsabilidad del Estado - de la calificación de la actuación dañosa como licita o culpable, toma fundamento en el hecho de que “si los beneficios de las funciones administrativas alcanzan potencialmente a todos, también los perjuicios deben repartirse entre todos.”[1]
Por lo anterior, no hay duda de que el fundamento de la responsabilidad del Estado se desplazó de la ilicitud de la conducta causante del daño (falla del servicio o culpa del Estado) al daño mismo, siempre y cuando este fuese antijurídico.
Esa sola circunstancia cambia, de modo fundamental, la naturaleza y la finalidad de la institución que, de simplemente sancionatoria pasa a ser típicamente reparatoria, tomando en cuenta para su operatividad no tanto al agente del daño (merecedor de la sanción), sino a su víctima (merecedora de la reparación).
Una visión de esa naturaleza ha permitido que la responsabilidad del Estado se comprometa frente a los daños que origina tanto su acción injurídica ( como ha sido la tesis tradicional ) como su conducta lícita que es donde se nota, con mayor énfasis, el carácter netamente reparatorio que ha ido adquiriendo la teoría.
Es en este contexto que toma importancia el concepto de daño antijurídico contenido en el mandamiento constitucional del art. 90, pues sobre él - en tanto afecta a la víctima - se edifica la responsabilidad del Estado, a condición de que le sea imputable.
Se desliga, de esta manera, la antijuridicidad del daño de su causación antijurídica; esta última será, en adelante uno de los criterios de imputación del daño que “permite trasladar los efectos negativos del hecho dañoso desde el patrimonio de la víctima hacia el patrimonio de la administración y, eventualmente, dirimir también el reparto de responsabilidades entre aquélla y el agente físico cuya conducta haya causado el daño”.
El daño, en “su sentido natural y obvio“, es un hecho, consistente en “el detrimento, perjuicio, menoscabo, dolor o molestia causado a alguien“, “...en su persona, bienes, libertad, honor, afectos, creencias, etc….” y “...supone la destrucción o disminución de ventajas o beneficios patrimoniales o extrapatrimoniales de que goza un individuo”.
Según se ha visto, condición necesaria para que desencadene la reparación es que el daño sea antijurídico, calificación que se obtiene de constatar que el ordenamiento jurídico no le ha impuesto a la víctima el deber de soportarlo, es decir, que el daño carece de “causales de justificación”.
Adviértase como, entendido así el daño antijurídico frente al cual el estatuto superior impone la obligación reparatoria a cargo del Estado, si bien puede revestir modalidades diversas (material, moral, fisiológico, etc.), constituye una constante, razón por la cual, al tiempo que constituye un elemento indispensable para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado, se sitúa en la base misma de la institución jurídica proveyéndola de fundamento.
2.2. LOS DAÑOS RECLAMADOS
Los demandantes (padres, abuela y hermanos del occiso), solicitan el reconocimiento de perjuicios morales, ocasionados “con la muerte del señor JESUS JHON FREDY ORTIZ ARTEAGA”, daños que se encuadran dentro de la noción de daño antijurídico antes descrita y, por lo tanto, podrían ser objeto de indemnización siempre y cuando se demuestre su imputación a las entidades públicas demandadas.
Según el criterio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, los perjuicios morales se presumen en tratándose de padres, hijos, cónyuge y hermanos menores; respecto de los hermanos mayores se requiere probar la relación afectiva.
Siguiendo los anteriores lineamientos, en el caso sub judice se presumen el dolor y la aflicción que padecieron los demandantes ELENA ARTEAGA DE ORTIZ y TITO ORTIZ SERRANO por la muerte de su hijo;
Los demás demandantes, para acreditar su condición de damnificados, probaron el parentesco que existía entre ellos y el occiso con los documentos correspondientes, como antes se dejó consignado, y además, con la siguiente prueba testimonial:
GERARDO AVILA CASTRO declaró que le consta que el occiso vivía con sus padres, hermanos y la abuela que es una persona inválida; agregó: “…ellos se ayudaban mutuamente, eran muy pobres y conmigo solicitaron trabajo pero no les pude dar trabajo a todos ellos.” (fl. 369, c. 3).
GUILLERMO ANTONIO DAVILA LOZANO manifestó que los demandantes y el fallecido JHON FREDY ORTIZ constituían una familia muy unida y agregó; “Ellos han sentido mucho al hijo y lo recuerdan es con el llanto, ellos mandan a decir misa e invitan a toda la familia a las misas y allá en la tumba compraron el pedacito (sic), ellos han sufrido mucho, TITO es músico y él dejó la música debido a la muerte del hijo, ese hombre vive llorando.” (fl. 373, c. 3).
Estima la Sala que los actores han demostrado el carácter de damnificados, tanto por sus relaciones cercanas de parentesco con el occiso, como por el dolor y la aflicción que han padecido con la muerte de su pariente.
Si bien en la pretensión segunda de la demanda se solicitó una indemnización por perjuicios materiales, los peticionarios no los demostraron.
3.1. Establecida la existencia de un daño antijurídico sufrido por los demandantes, que constituye el primero de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, es preciso verificar el segundo: la imputación de ese daño al Estado.
El art. 90, inc. 1º de la Carta Política, exige - en orden a deducir la responsabilidad patrimonial del Estado -, que los daños antijurídicos sean “causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas“, con lo cual se refiere al fenómeno de la imputabilidad, tanto fáctica como jurídica.
De allí que elemento indispensable - aunque no siempre suficiente - para la imputación, es el nexo causal entre el hecho causante del daño y el daño mismo, de modo que este sea el efecto del primero.
En este entendimiento, la imputación del daño al Estado depende, en este caso, de que su causación obedezca a la acción o a la omisión de las autoridades públicas, en desarrollo del servicio público o en nexo con él.
3.2. EL NEXO CAUSAL
3.2.1. En el caso sub judice se encuentra probado que, mediante escrito de marzo 4 de 1993, el señor FRANCISCO HURTADO obrando en nombre del “Club Forroautos” solicitó al Secretario de Gobierno Municipal de Popayán, “permiso para realizar una competencia de motos, denominada: “Circuito Nacional de Motociclismo Forroautos-RCN-Popayán 10 años de renacimiento”, el día 28 de marzo de 1993, a partir de las 9:00 A.M.” (fl. 26, c. 2).
La Jefe de la Sección Gobierno y Orden Público del Municipio de Popayán autorizó la realización de la referida competencia, mediante permiso Nº 02750 de marzo 8 de 1993 con el siguiente recorrido:
“SALIDA: PARQUE PRADOS DEL NORTE
“Por la panamericana en sentido sur-norte, hasta la calle 18N a la carrera 8 siguiendo a la 17N, calle 8ª. Hasta la calle 16, calle 8 calle 13, carrera 8 calle 12 carrera 7.
“LOS ORGANIZADORES CUBRIRÁN EN SU TOTALIDAD LOS DAÑOS CAUSADOS A INMUEBLES O RESIDENCIAS, VEHÍCULOS O SIMILARES, O A LAS PERSONAS PARTICIPANTES O ESPECTADORES.
“NOTA: SE DEBERÁ SOLICITAR LA COLABORACIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL PARA CONTROL DEL TRÁFICO Y PROTECCIÓN A LOS PARTICIPANTES.” (fl. 28, c. 2).
La funcionaria obró en ejercicio de una delegación de funciones conferida por el Secretario de Gobierno Municipal de Popayán según oficio de julio 30 de 1992 en el cual le comunicó: “… se sirva firmar a partir de la fecha los permisos para todo tipo de competencias, marchas y similares, que se realicen en las calles de la ciudad, previo el visto bueno de Tránsito Municipal.” (fl. 27, c. 2).
Mediante oficio de mayo 20 de 1994 el Secretario de Gobierno Municipal de Popayán manifestó que en dicho Municipio “no existe reglamentación para la expedición de permisos para la realización de competencias deportivas en la ciudad. Sin embargo cuando estos sean realizados en las calles de la ciudad se solicita siempre un concepto de la Oficina de Tránsito Municipal, quien da su respectivo visto bueno.” Y sobre el precitado evento dijo: “Este despacho si conoció el recorrido de la competencia motociclística realizada el 28 de marzo, el cual fue remitido previamente a la Oficina de Tránsito Municipal para lo de su competencia.” (fls. 344, c. 3).
Está demostrado que el 28 de marzo de 1993, JESUS JHON FREDY ORTIZ ARTEAGA se encontraba presenciando la competencia motociclística referida, en el sitio denominado “Glorieta Antonio Nariño” de Popayán; en ella competía DIEGO FERNANDO PATIÑO con una motocicleta de 650 centímetros cúbicos, único participante por el Departamento del Cauca; siendo aproximadamente las 2:20 P.M., PATIÑO ocupaba el segundo lugar, por lo cual un nutrido público lo aplaudía “frenéticamente” y al momento de tomar la curva de la Glorieta perdió el control y la motocicleta chocó contra el público, atropellando a diez personas, entre ellas a JESUS JHON FREDY ORTIZ ARTEAGA, quien murió al día siguiente (fls. 31, c. 2, 43, 70, 71, 165, c. 4).
Según consta en el auto de mayo 13 de 1993 proferido por la Fiscalía Tercera Seccional Especializada de Popayán, que definió la situación jurídica del motociclista Patiño, procesado por el delito de homicidio culposo y lesiones personales, los testimonios recaudados señalan que en el sitio del accidente no había señalización ni vallas de seguridad para el público (fls. 143 a 150, c. 4).
Para la Sala el testimonio del Agente de la Policía Nacional señor CARLOS ALBERTO LEITON ROGELIS, también lesionado cuando cumplía funciones de vigilancia en el sitio del accidente, contribuye a esclarecer los hechos; él manifestó:
“Para mi la competencia tenía un alto grado de riesgo ya que no se encontraba en la vía señalización alguna que indicara la ruta de la competencia, ni se encontraba manillas extendidas a lo largo de la vía que pudieran en un momento dado detener una motocicleta que se saliera de la vía. Además de esto la vía Panamericana por donde transitaba la competencia no se encontraba en condiciones como para una competencia de este cilindraje (…) Yo no hice nada al respecto sobre suspender la competencia ya que en el momento cumplía ordenes del Comandante que se encontraba a cargo de esto (…) En la competencia una parte del escuadrón motorizado más o menos 6 ó 7 Agentes se encontraban patrullando la vía en sus motocicletas, los otros se encontraban distribuidos a lo largo de esta. Del personal de tránsito y vigilancia habían muy pocos pues tanto que pidieron el apoyo del escuadrón de Carabineros al cual era adscrito para dicho día.” (fls. 336 a 341, c. 3). Subraya la Sala.
Según el testigo GABRIEL TOBAR MUÑOZ la única medida de seguridad en el sitio en donde ocurrió el accidente, era la presencia de un Agente de Policía y señaló que “la gente estaba amontonada ahí al lado del Policía” (fl. 25, c. 4).
De lo anterior se deduce, que si bien la muerte de JHON FREDY ORTIZ ARTEAGA se produjo objetiva y materialmente como consecuencia de la acción física desarrollada por el motociclista, contra quien se inició un proceso penal como presunto responsable del delito de homicidio en accidente de tránsito y lesiones personales, es evidente que el accidente solo fue posible por la concurrencia de otras condiciones que lo permitieron, y sin cuya existencia el resultado final no se habría producido.
En efecto, por su naturaleza la competencia motociclística es un evento de alto riesgo para el público espectador, con mayor razón en cuanto se desarrolló en las calles de la ciudad y no en pistas técnicamente apropiadas para ello, permitiéndose el uso de motocicletas de alto cilindraje y en cuanto, por tratarse de una competición de orden nacional, congregó a numeroso público.
Estas solas consideraciones exigían, como medidas de elemental prudencia, que las autoridades competentes para permitir su realización y para vigilarla, tomaran todas las precauciones necesarias para prevenir accidentes que, como el que ocurrió, eran fácilmente previsibles.
Nada de eso se hizo, según lo revela el expediente; al contrario, las medidas de seguridad adoptadas (si así pueden llamarse) fueron tan irrisorias que bien pueden pasar por inexistentes.
Ni señalización de la ruta, ni mallas de seguridad para el público, ni un número suficiente de agentes de policía que impidieran la aglomeración de público en sitios donde el riesgo era mayor, como era el caso de la Glorieta Antonio Nariño, ... todo lo cual denota la forma improvidente como se permitió el desarrollo de la competencia.
Según el reglamento deportivo de la Federación Colombiana de Motociclismo “Fedemoto”, vigente a nivel nacional en 1993, en la pista apta para un circuito de velocidad deberán existir, entre otros, los siguientes elementos de seguridad:
“a) Zona de pits o parque cerrado. (…)
“d) Un número de agentes del orden suficientes para garantizar el cierre de la pista y el control del público.” (fl. 257, c. 3).
Obsérvese, pues, que entre las omisiones que se dejan dichas y el accidente en virtud del cual se produjo el daño reclamado, existe una evidente relación de causalidad, pues constituyeron mecanismos idóneos para su ocurrencia.
Dichas circunstancias, se produjeron por la conducta negligente, descuidada y omisiva tanto de los organizadores de la competencia como de la administración pública, razón por la cual en el presente proceso ésta última está llamada a responder patrimonialmente de los perjuicios causados, a título de falla del servicio, como pasa a verse.
3.2.2. FALLA DEL SERVICIO DEL MUNICIPIO DE POPAYAN
De conformidad con el num. 2º del art. 315 de la Carta Política, el Alcalde es la primera autoridad de policía del municipio, calidad que, como “Jefe de Policía“, se reitera en el decreto 1355 de 1970, norma que le atribuye la función de autorizar la realización de espectáculos (art. 138) e impedir aquellos “que sometan a gran riesgo a los espectadores” (art. 144).
En consecuencia, es indudable que siendo del Municipio de Popayán la potestad de otorgar el permiso para la realización del evento deportivo, la autorización se debía sujetar a la existencia comprobada de las condiciones técnicas apropiadas y a que los organizadores garantizaran las máximas medidas de seguridad para la realización de una competencia tan riesgosa.
El ente municipal no podía descargar su responsabilidad en los organizadores y en la Policía Nacional, pues debió comprobar que los primeros ofrecían las medidas de seguridad y garantías necesarias para la realización del evento, y con la Policía debió acordar, elaborar y velar por la ejecución un plan operativo que disminuyese el riesgo para los participantes y garantizara la seguridad de los espectadores.
Como el Municipio, expidió el permiso sin haber exigido las necesarias condiciones de seguridad, y una vez expedido, se desentendió de sus obligaciones respecto a las referidas medidas de seguridad en el desarrollo del evento, incurrió en una conducta omisiva y negligente, constitutiva de falla del servicio por la cual el daño causado le es imputable y resulta comprometida su responsabilidad patrimonial.
3.2.3. FALLA DEL SERVICIO DE LA POLICIA NACIONAL
Se encuentra probado en el proceso que los miembros de la Policía Nacional pertenecientes al Departamento de Policía Cauca-Estación Popayán, concurrieron al evento deportivo con el propósito de realizar una labor de control y de vigilancia. Sin embargo, dicho servicio adoleció de graves fallas propiciadas por el escaso número de miembros comprometidos en esa tarea, lo cual permitió que la competencia se desarrollara sin existir las mínimas condiciones que garantizaran la seguridad de los espectadores, tales como vallas de protección, especialmente en los lugares de mayor peligro, y una señalización adecuada que advirtiese el riesgo.
En consecuencia, no la exime de responsabilidad el hecho de que el Municipio de Popayán no hubiere coordinado con ella un plan operativo de seguridad ni que el occiso se hubiere situado en “el sitio más peligroso”, por cuanto a su cargo estaba la ejecución material de actividades destinadas a brindar efectiva protección a la vida e integridad de los espectadores y competidores; es decir, debió desarrollar funciones preventivas eficaces en orden a cumplir el mandato constitucional sobre el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades ciudadanos (art. 218 de la Carta Política).
En consecuencia, debe también la Nación-Policía Nacional responder patrimonialmente, en concurrencia con el Municipio de Popayán, por el daño antijurídico producido a los actores al haber incurrido en incumplimiento de sus obligaciones administrativas, lo que constituye falla del servicio que le hace imputable el daño reclamado.
3.2.4. RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DE LAS ENTIDADES PUBLICAS
Prescribe el art. 2344 del C.C.:
“Si un delito o culpa ha sido cometido por dos o más personas, cada una de ellas será solidariamente responsable de todo perjuicio procedente del mismo delito o culpa, salvas las excepciones de los artículos 2350 y 2355.
“Todo fraude o dolo cometido por dos o más personas produce la acción solidaria del precedente inciso.”
De este precepto se deduce que, cuando intervienen varias personas en la ocurrencia del hecho dañino, la ley las obliga solidariamente a indemnizar a la víctima, lo que significa que la indemnización se puede reclamar de todas ellas o de una, al arbitrio de la víctima, sin que resulte oponible el beneficio de la división (art. 1571); sin embargo, el que realiza el pago se subroga en la acción contra el otro u otros responsables (art. 1579 y ss.).
En consecuencia, la institución de la solidaridad constituye una garantía para el damnificado en orden a lograr una íntegra y efectiva reparación del daño causado, lo que implica que está relevado de probar el grado de participación de cada uno de los agentes del daño en su producción.
Nada se opone a la aplicación de este precepto que, en principio, rige para el derecho privado, en la esfera de la responsabilidad patrimonial del Estado, más aún si, como se ha visto, el propósito del art. 90 de la Carta Política fue consagrar un sistema de responsabilidad estatal que parte del principio de la reparación del daño antijurídico a la víctima, antes que de la sanción al infractor de una obligación.
Lo dicho significa - para este caso - que se debe modificar el fallo recurrido en cuanto dedujo que el Municipio de Popayán respondería por el 70% del daño y la Policía Nacional por el 30% y, en cambio, se dispondrá que la responsabilidad es solidaria; en consecuencia, los damnificados pueden exigir el pago total de la indemnización a cualquiera de las entidades públicas condenadas.
Sin embargo, la Sala está de acuerdo con el a quo al estimar que, de conformidad con lo probado, la persona pública que tuvo un mayor grado de participación en la producción del daño antijurídico fue el Municipio de Popayán, pues, con innegable negligencia omitió el cumplimiento de su deber legal, toda vez que de conformidad con el art. 315-2 Superior, el Alcalde es la primera autoridad de policía del Municipio y por este carácter, tiene competencia para impartir a la Policía Nacional las órdenes legales pertinentes, las cuales deben ser cumplidas con prontitud y diligencia.
En consecuencia, es justo y equitativo que entre las entidades condenadas, se defina como tasación del monto indemnizatorio la siguiente proporción: 70% de la condena a cargo del Municipio de Popayán y 30% de la misma a cargo de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional.
De tal manera, que si cualquiera de las dos entidades paga la totalidad de la indemnización, puede posteriormente repetir en contra de la otra entidad en el monto a su cargo que ha sido tasado anteriormente, en aplicación del art. 1579 del C.C.
Por otra parte, no es de recibo la objeción formulada por la Nación contra el fallo apelado respecto de la constitución de parte civil de los damnificados dentro del proceso penal seguido en contra del motociclista DIEGO FERNANDO PATIÑO por cuanto en dicho proceso se constituyó en parte civil MYRIAM ORTIZ ARTEAGA, quien no tiene la calidad de demandante dentro del presente proceso (fls. 153 a 156, 183 y 184, c. 4).
Los medios de prueba allegados a los autos, son suficientes para deducir que los demandantes tienen derecho a recibir la indemnización por los perjuicios morales que reclaman, en la suma de equivalente, en pesos colombianos, a 1000 (mil) gramos de oro para cada uno de los padres del occiso y 500 (quinientos) gramos oro para los hermanos legítimos y para la abuela igualmente demandantes, tal como lo ordenó el a quo, suma que se liquidará de conformidad con la certificación expedida por el Banco de la República para la fecha de ejecutoria de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
MODIFICASE el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de el Tribunal Administrativo del Cauca el día 17 de agosto de 1995, el cual quedará así:
Los valores señalados anteriormente, serán cancelados por las entidades demandadas en forma solidaria, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
La entidad pública condenada que pague la totalidad de la indemnización, puede repetir contra la otra entidad de conformidad con la siguiente tasación: 70% de la condena a cargo del Municipio de Popayán y 30% de la misma a cargo de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional.
Confírmase en lo demás.
Dese cumplimiento a lo dispuesto por los arts. 176 y 177 del C.C.A., para lo cual se expedirán copias de las sentencias de primera y segunda instancia conforme al art. 115 del C. de P.C.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ
Presidente de Sala
JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
RICARDO HOYOS DUQUE