TRIBUTOS – Concepto y clasificación / IMPUESTO – Concepto / TASA – Concepto / CONTRIBUCION – Concepto / DISTRIBUCION DE PRESUPUESTO – Por parte de la Asamblea Departamental para dotación de uniformes e implementos deportivos / PRESUPUESTO – Los dineros obtenidos por pautas publicitarias para apoyar a los deportistas que representan al Valle del Cauca no constituyen ningún tipo de tributo
La Sala comparte el argumento esgrimido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca según el cual lo dispuesto en el artículo primero del acto impugnado no corresponde a una tasa, ni a un impuesto y tampoco a una contribución, ya que lo pretendido era financiar un gasto con cargo al presupuesto del Departamento del Valle del Cauca. Si se lee el acto acusado se observa que la finalidad era destinar parte del presupuesto de la Gobernación y de los Entes Descentralizados al apoyo del deporte regional, con miras a recuperar el liderazgo que en esta materia venía ostentando el Departamento del Valle del Cauca. Se acordó entonces en la Ordenanza acusada que parte del rubro que administren esos entes por virtud de los ingresos provenientes de los espacios publicitarios que se otorguen a los particulares, debía destinarse a la dotación de uniformes e implementos deportivos que aseguraran una “decorosa representación” de los deportistas Vallecaucanos a nivel nacional e internacional. Se trata entonces de una norma que ordena la asignación de recursos al interior de la estructura administrativa del Departamento del Valle del Cauca. Allí no se está imponiendo un nuevo recaudo por parte de las entidades públicas a la sociedad, sino que, se reitera, se está ordenando una distribución presupuestal en consideración al apoyo a los deportistas vallecaucanos y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 52 Superior. Es claro que las sumas de dinero que se recaudan por concepto de las pautas publicitarias se encuentran dentro de los flujos de caja del ente territorial, razón ésta que lleva a una inferencia lógica incuestionable cual es que, no se está hablando de ninguna clase de tributo.
NOTA DE RELATORIA: Sobre la clasificación de tributos, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 26 de abril de 2007, Radicación 2003-00834-02, CP. Rafael Ostau de Lafont Pianeta.
SÍNTESIS DEL CASO: Se demanda en acción de nulidad el artículo primero de la Ordenanza 050 de 2 de diciembre de 1993, “Mediante la cual se dictan disposiciones sobre la práctica y apoyo al deporte, en el Departamento del Valle del Cauca”, expedida por la Asamblea del Departamento del Valle del Cauca, aduciendo que se vulnera el artículo 338 de la Constitución Política. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por la Sala.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 338 INCISO 2 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 52
NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 050 DE 1993 (2 de diciembre) ASAMBLEA DEL VALLE DEL CAUCA – ARTICULO 1 (No anulada)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA
Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil quince (2015)
Radicación número: 76001-23-31-000-2009-00409-02
Actor: MILLERET LUNA GOMEZ
Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA – ASAMBLEA DEL VALLE DEL CAUCA
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 26 de octubre de 2011, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó a las pretensiones de la demanda.
I.- COMPETENCIA
De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo en concordancia con el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia:
II.- ANTECEDENTES
2.1. LA DEMANDA
La señora Milleret Luna Gomez, actuando en nombre propio interpuso demanda en ejercicio de la acción de simple nulidad, con el fin de que el Tribunal accediera a la siguiente,
2.2. Pretensión
“…que se declare la nulidad del artículo primero de la Ordenanza 050 de diciembre 2 de 1993, “Mediante la cual se dictan disposiciones sobre la práctica y apoyo al deporte, en el Departamento del Valle del Cauca”.”[1]
2.3.- Normas violadas y Concepto de Violación
La actora considera que con la expedición del acto acusado fue vulnerado el artículo 338 de la Constitución Política.
Con el fin de que se dictara una sentencia estimatoria, propone el siguiente cargo:
Primer cargo: Falta de competencia
Manifestó que la Asamblea Departamental del Valle del Cauca actuó en contra de la Constitución toda vez que creó un tributo sin la autorización legal del Congreso de la República destinado a la dotación de implementos y uniformes deportivos, cuyos sujetos pasivos son todos aquellos que pauten publicidad en las entidades departamentales.
Explicó su afirmación sosteniendo que de acuerdo con el artículo 338 de la Constitución Política sólo el Congreso tiene la facultad de crear o autorizar la creación de tributos y fijar directamente sus elementos esenciales, es decir, hecho gravable, base gravable, sujetos activo y pasivo y tarifa, o autorizar su determinación a las Asambleas Departamentales o Concejos Distritales o Municipales dentro de los límites que al efecto señale.
Segundo cargo: violación del régimen de delegación en materia tributaria
Comenzó por indicar que la norma acusada consagraba un impuesto que se cobra indiscriminadamente a quienes se encuentren en el supuesto “-descrito-“ en el hecho generador, y no implica contraprestación de ninguna naturaleza, ya que lo deben pagar las entidades del Departamento que pauten publicidad con el fin de dotar de elementos al deporte territorial.
Siendo ello así, en el caso hipotético que se considere que la Asamblea sí tenía competencia para la creación del citado impuesto, la disposición demandada de todas maneras está viciada de nulidad, pues delegó al Gobernador del Valle del Cauca y a los Gerentes de Entidades Descentralizadas la fijación de los elementos estructurales de la obligación tributaria, contrario a lo establecido en el artículo 338 de la Constitución Política, en el cual se ordena que dichos elementos deben ser determinados directamente por los órganos de representación popular.
III.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El apoderado de la Asamblea del Departamento del Valle del Cauca contestó la demanda y fundó su defensa en que el acto demandado se había ajustado al orden jurídico, al cumplir con los requisitos y formalidades constitucionales y legales.
Precisó que tratándose de tributos y contribuciones como los comprendidos en el acto en cuestión, a las Asambleas les es permitido imponer este tipo de impuestos a través de Ordenanzas en virtud de los artículos 287, 300 y 338 Constitucionales, lo que se acompasa con el principio de descentralización y autonomía de las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses.
IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Agente del Ministerio Público no rindió concepto en éste asunto.
V.-LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del 26 de octubre de 2011 resolvió:
“PRIMERO.- NIÉGANSE las pretensiones de la demanda..
SEGUNDO.- DEVOLVER si existieren, los remanentes ordinarios del proceso a la parte demandante (Art. 207 núm. 4º. C.C.A).”[2]
5.1.- Comenzó por determinar si la Asamblea Departamental del Valle del Cauca creó un tributo a través del artículo 1º de la Ordenanza 050 del 2 de diciembre de 1993, concluyendo que el acto acusado regulaba una forma de financiación de un gasto que se encuentra a cargo del Departamento del Valle del Cauca, el cual no tiene relación con la imposición de un tributo, toda vez que no se trata de una prestación de carácter personal y pecuniario a favor del Estado en ejercicio de su poder de imperio, y a cargo del contribuyente.
Sostuvo que no se trata de una tasa ni de una contribución al no estar fundada en el hecho generador de la prestación concreta e individualizada de un servicio público con el fin de recuperar sus costos, y tampoco tiene por objeto cobrar alguna participación procedente de la prestación de un servicio o utilizada para la financiación de actividades o actuaciones de la administración.
Finalmente adujo que tampoco se configura un impuesto con el acto acusado, toda vez que este tipo de tributos no incorporan una contraprestación directa a favor del contribuyente.
VI. EL RECURSO DE APELACION
6.1.- La demandante recurrió el fallo de primera instancia solicitando se revoque, y en su lugar se declare la nulidad del artículo 1º de la Ordenanza 050 de 1993. Para el efecto trajo a colación lo siguiente:
Sostuvo que en la sentencia de primera instancia no se realizó un estudio juicioso de los fundamentos de derecho contenidos en la demanda, toda vez que no tuvo en cuenta la doble violación al principio de legalidad tributaria en la que incurrió el acto administrativo acusado, razón ésta por la que reiteró los fundamentos “-descritos-“ en la demanda de modo que el Juez de Segunda Instancia pudiera evaluarlos de fondo.
VII.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Dentro del término de traslado concedido para alegar de conclusión, no hubo manifestación.
VIII.- LA DECISION
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes,
IX.- CONSIDERACIONES
Advierte la Sala que el problema jurídico consiste en determinar si lo dispuesto en el artículo 1º de la Ordenanza 050 del 2 de diciembre de 1993 proferida por la Asamblea de Valle del Cauca es un tributo (impuesto, tasa o contribución), y luego de verificar tal punto, determinar si tal Corporación carecía de autorización legal para crearlo.
9.1.- Acto administrativo demandado
“ORDENANZA No. 050 DE 1993
(Diciembre 2)
“Por medio del cual se dictan disposiciones sobre LA PRACTICA Y APOYO AL DEPORTE, EN EL DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA”.
LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL VALLE DEL CAUCA, en uso de sus facultades legales y constitucionales, y
CONSIDERANDO:
-Que el sistema educativo y las diversas Instituciones de carácter oficial o privado, deben ser el soporte y pilar básico de la práctica del deporte siendo el medio más expedito para incentivar y estimular al deportista.
-Que las nuevas generaciones determinan si estuvimos a la altura del reto de crear nuevas condiciones para la convivencia pacífica, la participación democrática y el fortalecimiento del deporte en nuestra región.
-Que es necesario recuperar el liderazgo, supremacía, y avanzada deportiva que detentaba el Departamento del Valle del Cauca.
-Que debemos convertirnos en defensores a ultranza del deporte, pues la energía, el coraje, la constancia y la competencia forman parte de la vida del deportista, sembrando en nuestra juventud esa semilla que nos proporciona los mejores frutos para el bien de nuestro país.
-Que debemos ofrecerles a nuestros deportistas de alto rendimiento, la infraestructura básica de los implementos mínimos necesarios y las garantías académicas y culturales, que incentiven, motívenla práctica deportiva y la representación del departamento, tanto a nivel nacional como internacional.
-Que de acuerdo a los artículos 27 – 28 – 29 decreto 3986 de diciembre 09 de 1.981, parágrafo 1, 2 del artículo 3º. De la resolución 14055 de Octubre 11 de 1.989, artículo 300, numeral 10 de la Constitución Política de Colombia: Corresponde a las Asambleas regular en concurrencia con los municipios lo correspondiente a la práctica del deporte a nivel competitivo y de recreación.
ORDENA:
ARTÍCULO PRIMERO: Facultase al señor Gobernador, y a los Gerentes de Institutos Descentralizados, para que en las Entidades Departamentales que pauten publicidad, se determine un porcentaje de ese rubro, para dotar a todas las delegaciones deportivas que representen el Departamento en justas nacionales e internacionales, de los uniformes e implementos deportivos necesarios para una decorosa representación.
ARTICULO SEGUNDO: La dotación se hará a través de las formas que se consideren legales y convenientes y deberá ser retribuido en forma publicitaria.
ARTICULO TERCERO: Los estudiantes seleccionados para representar al Departamento en competiciones o eventos deportivos nacionales oficiales, (certificado por la respectiva liga), tendrán derecho a permisos de sus planteles educativos (primario, medio o superior); y a que se les garantice la continuidad en sus estudios.
ARTICULO CUARTO: Para las exigencias del cumplimiento académico, del estudiante deportista de alto rendimiento, se tendrá en cuenta los tiempos que demande su preparación y las competencias o justas en las que participe.
ARTÍCULO QUINTO: Los deportistas seleccionados para representar al Departamento en competiciones o eventos deportivos nacionales o internacionales, cuando sean empleados públicos, trabajadores oficiales tendrán derecho a licencia remunerada para asistir a los mismos.
PARAGRAFO: para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo anterior, la liga correspondiente, hará la solicitud respectiva a los empleadores del deportista seleccionado informando sobre la selección y el tiempo necesario para asistir a la justa.
ARTICULO SEXTO: A todo estudiante – deportista de alto rendimiento, se le darán incentivos académicos en orden a garantizar el cumplimiento con su plan de estudios y a promover la práctica del deporte.
ARTICULO SEPTIMO: Los establecimientos de educación, públicos, privados y universidades otorgarán cupos a los deportistas de alto rendimiento, y que representen al departamento a nivel nacional o internacional, que deseen ingresar a la respectiva institución, previa certificación de la junta de deportes o liga correspondiente.
ARTICULO OCTAVO: Las entidades educativas del departamento, teniendo en cuenta lo establecido en los artículos 27 – 28 y 29 del decreto 3486 de 1.981, otorgarán becas a los estudiantes deportistas, que representen y destaquen al departamento en justas nacionales e internacionales.
PARAGRAFO: Las becas otorgadas a los deportistas estudiantes a que se refiere el presente artículo 28 del decreto 3486 de 1.981, y la resolución 14055 parágrafo 1, 2 del artículo 3º. Del Ministerio de Educación.
ARTICULO NOVENO: El señor Gobernador dictará las disposiciones necesarias para el cumplimiento de lo dispuesto en esta Ordenanza.
ARTICULO DECIMO: La presente Ordenanza rige a partir de su publicación en la Gaceta Departamental.
Dada en Santiago de Cali, a los veintitrés (23) días del mes de Noviembre de mil novecientos noventa y tres (1.993).
ALBERTO QUINTERO HERRERA LUCRECIA BALANTA CARBONELL
Presidente Secretaria General”.
9.2. Tasas, impuestos y contribuciones
La demandante insiste en el recurso de apelación en señalar que la disposición contenida en el artículo 1º de la Ordenanza acusada es un tributo, y que siendo ello así sólo el Legislador podía crearlo.
9.2.1.- Al respecto es pertinente recordar que los tributos son concebidos como “las prestaciones comúnmente en dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio sobre la base de la capacidad contributiva, en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines.’ Son características de los tributos su fundamento en el poder de imperio del Estado, su origen legal y su posibilidad de materializarse a través de pagos en dinero y en especie”[3]; y que “Los tributos se clasifican en impuestos, contribuciones y tasas”[4].
En ese orden es pertinente traer a colación la providencia de Sala Plena mediante la cual se definió el concepto de impuesto: “El impuesto es un tributo sin contraprestación directa que obedece al hecho de pertenecer a una comunidad”, el cual “se cobra indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo determinado”; “no guarda relación directa e inmediata con un beneficio obtenido por el contribuyente; una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo con criterios y prioridades distintos de los del contribuyente, no se destina a un servicio público específico sino a las arcas generales para atender los servicios que se requieran.[5]”
En lo que corresponde al alcance y características de la tasa, en la misma sentencia, la Sala dejó sentado que “’La Tasa es un tributo que se origina en la prestación de un servicio individualizado del Estado al contribuyente. Sólo lo paga quien lo utiliza. Se considera como un precio que cobra el Estado por el servicio prestado.[6]”’.
Justamente, la tasa es un pago que se hace por un servicio estatal que se recibe de manera individual y directa, de modo que hay una relación directa entre el pago y el servicio, que usualmente es de carácter administrativo, y cuyo monto responde al cálculo del costo en que se incurre para su prestación y el pago constituye una contraprestación al beneficio personal que se recibe y busca permitirle al Estado cubrir o recuperar tales costos.
Esa connotación es la que está consignada en el artículo 338, inciso segundo, de la Constitución Política, en cuanto dispone lo siguiente:
“La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.”
De modo que el hecho causal de este tipo de tributo es la prestación directa y específica de un determinado servicio proporcionado por el Estado a una persona individualmente considerada; luego el sujeto pasivo es justamente esa persona que recibe o se beneficia del servicio, y su causación se da en el momento en que ésta la recibe, por ende, el pago también se ha de hacer en ese momento, de allí que la tasa se enmarca y está determinada por circunstancias concretas e individualizables.
La contribución por su parte ha sido entendida como:
“y la contribución como “el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o actividades que constituyen el presupuesto de la obligación”.[7].[8]
9.2.2.- En ninguno de los anteriores conceptos se enmarca lo dispuesto en la Ordenanza 050 de 1993 proferida por la Asamblea del Departamento del Valle del Cauca, puesto que la Asamblea no está exigiendo al contribuyente el pago de una prestación por destinación indeterminada (impuesto), por la prestación de un servicio (tasa), ni por los beneficios reportados de una obra o actividad a cargo del Estado (contribución).
En este contexto, y dado que la obligación que impone la Ordenanza No. 050 de 1993 no corresponde a ninguno de los conceptos que expuso la actora en su escrito, pasa la Sala a examinar cuál es la naturaleza jurídica de la decisión enjuiciada.
9.3.- Naturaleza jurídica del acto acusado
La Sala comparte el argumento esgrimido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca según el cual lo dispuesto en el artículo primero del acto impugnado no corresponde a una tasa, ni a un impuesto y tampoco a una contribución, ya que lo pretendido era financiar un gasto con cargo al presupuesto del Departamento del Valle del Cauca.
Si se lee el acto acusado se observa que la finalidad era destinar parte del presupuesto de la Gobernación y de los Entes Descentralizados al apoyo del deporte regional, con miras a recuperar el liderazgo que en esta materia venía ostentando el Departamento del Valle del Cauca.
Se acordó entonces en la Ordenanza acusada que parte del rubro que administren esos entes por virtud de los ingresos provenientes de los espacios publicitarios que se otorguen a los particulares, debía destinarse a la dotación de uniformes e implementos deportivos que aseguraran una “decorosa representación” de los deportistas Vallecaucanos a nivel nacional e internacional.
Se trata entonces de una norma que ordena la asignación de recursos al interior de la estructura administrativa del Departamento del Valle del Cauca. Allí no se está imponiendo un nuevo recaudo por parte de las entidades públicas a la sociedad, sino que, se reitera, se está ordenando una distribución presupuestal en consideración al apoyo a los deportistas vallecaucanos y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 52 Superior[9].
Es claro que las sumas de dinero que se recaudan por concepto de las pautas publicitarias se encuentran dentro de los flujos de caja del ente territorial, razón ésta que lleva a una inferencia lógica incuestionable cual es que, no se está hablando de ninguna clase de tributo.
En ese contexto, la normativa enjuiciada no tenía por qué fijar hecho generador, sujeto activo y pasivo, tarifa o base gravable, por cuanto no se enmarca en ninguno de los conceptos tributarios que ha indicado la demandante.
Así las cosas, es acertado el análisis que sobre el particular efectuó el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca al negar las pretensiones de la demanda y por ello se confirmará la sentencia apelada.
FALLA
CONFIRMAR la sentencia apelada.
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 11 de diciembre de 2015.
MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Presidenta
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS GUILLERMO VARGAS AYALA
[1] Folio 1 del Cuaderno del Tribunal.
[2] Folio 70 ibídem.
[3] Cfr. Mauricio A. Plazas Vega. El liberalismo y la Teoría de los Tributos, Temis 1995, pgs. 323 y 324.
[4] Sentencia de 26 de abril de 2007, expediente núm. Radicación núm.: 25000 2324 000 2003 00834 02, consejero ponente doctor Rafael Ostau De Lafont Pianeta.
[5] Cfr. Juan Rafael Bravo Arteaga, Nociones Fundamentales de Derecho Tributario, 3ra edición, Legis Pág. 22 a 24. Cfr. etiam sentencia C – 545/94, M.P. Fabio Morón Díaz. Primero de diciembre de 1994
[6] Cfr. Juan Rafael Bravo Arteaga, op.cit., Págs. 24 a 29.
[7] RAMIREZ CARDONA, Alejandro. Derecho Tributario Sustancial y Procedimental. 3ª Ed. Editorial Temis. pág. 4.
[8] Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia de 17 de agosto de 2006. Expediente número 2003-01085.
[9] “ARTICULO52. El ejercicio del deporte, sus manifestaciones recreativas, competitivas y autóctonas tienen como función la formación integral de las personas, preservar y desarrollar una mejor salud en el ser humano.
El deporte y la recreación, forman parte de la educación y constituyen gasto público social.
Se reconoce el derecho de todas las personas a la recreación, a la práctica del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre.
El Estado fomentará estas actividades e inspeccionará, vigilará y controlará las organizaciones deportivas y recreativas cuya estructura y propiedad deberán ser democráticas.”.